龚胜生委员：关于改革国家土地收益分配政策的提案

发布时间：2018-03-07来源：本站 浏览量：3963

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【内容摘要】理顺土地收益分配关系是破解我国土地财政困局的关键。目前，我国农村集体土地和国有土地在收益分配方面都存在问题。为此，建议：切实解决好农村集体经济组织成员权资格问题，构建兼顾公平与效率的集体经营性建设用地流转收益共享机制；规范国有土地出让收支行为，实行基金预算管理；国有土地出让收入由中央与地方分享；赋予地方政府以土地资产为担保发行土地债券的权利。扩大土地（房地产）税的征收范围同时简化税种。

   一、农村集体土地收益分配存在的问题

——农村集体土地收益分配主体模糊。目前，农村集体土地所有权，有的通过组建具有法人资格的集体股份经济合作社（村经济合作社）、乡（镇）资产经营公司、农民集体经济联合社等来行使，有的通过村民小组、村委会、乡镇政府来行使。但这些都混淆了土地所有权、行政管理权和经营管理权的界限，造成了土地所有权主体的缺位和虚化。

——土地收益分配方式与分配机制不完善。土地流转内部收益分配缺乏有效的制度安排，土地增值收益分配过程中征收的土地增值收益调节金不是按土地出让或流转总价扣除成本后的净收益征收，导致农村集体经济组织和农民土地财产利益受损。

    二、国有土地收益分配存在的问题

——土地财政现象突出，地方债务对土地出让收入依存度高。2001—2016年，全国土地出让收入总额30多万亿元，国有土地出让收入占地方财政一般预算收入的55%，2010年最高达到66.76%。

——国有土地抵押融资问题突出。2007-2015年，84个重点城市土地抵押面积增加到49.08万公顷，增长了3.77倍；抵押贷款达113300亿元，增长8.43倍。土地抵押面临着较大的偿债风险和地方财政风险。

——现有房地产税制结构不合理。目前房产税主要针对城镇国有土地使用权、城镇房地产征收，对农村集体土地、农村房产不征收；且税率偏低且减税免税范围过宽。房地产保有税收所占比重低，仅占房地产税收总额21%左右。

三、改革国家土地收益分配的政策建议

1.改革集体建设用地流转收益分配政策

一是切实解决好农村集体经济组织成员权资格问题，保障农民土地财产权利。农村村民只有具备了农村集体成员资格，才能享有农村集体土地财产权的分配权。农村集体成员资格应以农村集体产权改革（或集体建设用地入市改革）起始点为依据。二是构建兼顾公平与效率的集体经营性建设用地流转收益共享机制。集体经济组织从初次流转收益中提取一定比例作为集体资产，设立集体土地收益基金，专门用于农村公共品投入以及农民社会保障支出；剩余部分采取股权与现金分配相结合方式分配给农民。

2.改革国有土地收益分配政策

一是规范国有土地出让收支行为，实行基金预算管理。将国有土地出让收入纳入政府性基金预算管理，使之成为地方公共财政的重要组成部分。设立中央、省、县（市）三级国有土地收益基金。按国有土地出让总收入计提农业土地开发资金、保障性住房建设资金、农田水利建设资金、教育资金、被征地农民保障资金，防止地方政府随意降低计提专项资金，保障民生公共品的供给。二是国有土地出让收入由中央与地方分享。具体分享比例根据地区经济发展水平及国家宏观管理需要来确定，中西部地区分享比例应高于东部发达地区。三是赋予地方政府以土地资产为担保发行土地债券的权利。土地债券以5-10年长期债券为主，实行固定票面利率，每年付息，到期还本；或以持有的债券优先兑换一定年期的国有建设用地使用权。地方政府根据土地市场价格和物价指数情况确定土地债券的发行价格。筹集的资金主要用于土地收购、土地开发整理、地方基础设施建设等。

3.改革土地（房地产）税制

一是扩大征税范围。逐步建立一个税负公平且增进效率的城乡统一的土地（房地产）税制。二是简化税种。完善土地（房地产）税制，包括：合并城镇土地使用税、耕地占用税、土地契税、房产税，改征房地产财产税；设置土地闲置税；实行城乡统一的土地增值税。将现行征收的集体经营性建设用地土地增值收益调节金改为征收土地增值税；课征范围应当扩大至所有引起土地增值的行为，将所有土地增值收益纳入征税范围。将现有的土地转移增值税调整为“土地转移增值税”、“ 土地租赁增值税”、“ 土地保有增值税”三个税目。

   【提案人】全国政协委员龚胜生、湖北房地产发展研究中心主任邓宏乾教授