【2021全国两会】周洪宇：关于尽快化解当前高标准农田建设资金结构性矛盾的建议

发布时间：2021-03-08浏览量：1904

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到2020年，我国已经基本建成8亿亩高标准农田，到2022年，共建成10亿亩高标准农田，以此稳定保障1万亿斤以上粮食产能。高标准农田建设工程的实施进一步夯实了我国粮食安全保障基础，为实施“藏粮于地”战略提供了坚实保障。

建设数量如此众多、标准前所未有的高标准农田，“统筹整合资金，加大投入力度”是重要的指导思想。按照《国务院办公厅关于切实加强高标准农田建设提升国家粮食安全保障能力的意见》（国办发〔2019〕50号），农田建设资金到位的基本原则是“政府主导，多元参与”，除了国家投入资金外，地方政府有持续加大资金投入责任，积极引导社会力量、鼓励农民和农村集体经济组织是补充资金原则。在具体落实过程中，农业农村部《关于下达2021年农田建设任务的通知》等文件要求各地农业农村部门要加强与同级财政、发展改革部门的沟通协调，同时要求在土地出让收入支持乡村振兴中的资金中提高土地出让收益用于高标准农田建设的比例，扩大农业农村有效投资。上述规定对于加强高标准农田建设投入保障力度起到了重要作用，但在实施过程中，高标准农田建设过程中也出现了一些亟待解决的问题。

高标准农田建设中比较突出的问题是建设资金结构性矛盾问题，主要体现在：

一是高标准农田建设资金历史欠账积累较多，存在建设面积越大欠账资金越多、越难以解决的问题。对湖北省某市的调研数据表明，2011年到2018年高标准农田建设任务502万亩，总投资72.63亿元，单单是国土项目没有落实到位的资金达到1.9亿元。如果此类现象今后继续下去，将带来巨大的资金隐患。国家规定可以通过发行一般债或专项债解决或引导社会资金参与工程建设，但每年还债增加了县级政府债务，导致地方政府债务风险控制难度加大。

二是地方配套资金筹措困难，增加了地方财政压力，导致高标准农田建设被动运行。现行政策是按每亩2000元标准建设高标准农田，中央出资1000元/亩，省级出资300元/亩，县级配套700元/亩。但是，地方县级配套资金不像中央和省级资金那样来源广泛，导致建设任务越重的县，配套资金压力越大。国家出台了优先支持革命老区、贫困地区建设高标准农田的规定，但调研表明，地方投入能力不强的地区参与高标准农田建设的积极性不大。

三是农田保护在一定程度上制约了其他产业的发展，这又造成高标准农田建设资金投入困难。例如，湖北荆州市耕地面积1025.21万亩，占国土面积的48.47%；其中基本农田801.35万亩，占耕地面积78.16%，耕地和基本农田占比较高。耕地和生态红线划定限制了工业用地，工业经济发展不快，为财政收入贡献不高。同时，农业高产出要付出较高的生态环境代价，治理费用高难度大。农业增产丰收必须依托农药、化肥、饵料、兽药等工业产品的投入，势必造成农业面源污染风险，确保粮食安全与完成农药化肥双减任务面临两难境地。

四是资金出资到位方式多头，协调和绩效评估困难。现有高标准农田建设资金的出资来源包括发改部门安排的新增千亿斤粮食产能规划田间工程项目资金、财政部门实施的农业综合开发农田土地治理项目资金、自然资源部门实施的高标准基本农田土地整治项目资金、水利部门实施的小型农田水利重点县建设中用于高标准农田建设的资金和农业节水高效灌溉项目资金、农业农村部门实施的高产创建项目资金等。尽管在实施过程中各地采取了将原来分散使用的项目资金统筹整合、集中使用的办法，由县（市、区）建立统一资金池，实现“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头出水”，但一旦出现资金不到位现象，存在资金回笼十分困难的局面。

五是资金来源单一，金融和工商社会资本不愿意投入无利或者微利的高标准农田建设的局面将长期存在。以江苏南通市的高标准农田为例，建成后要达到亩均粮食增产50公斤以上、亩均增收300多元的目标，按照每亩700元地方配套标准计算，建设项目至少需要3年才能够收回投入。国家规定，在严格规范政府债务管理的同时，鼓励采取PPP模式、设立基金、贷款贴息等办法，引导商业性、政策性、开发性金融机构提供信贷支持，鼓励农村各类市场主体特别是新型农业经营主体实行以奖代补、先建后补、委托代建、购买服务等形式，引入社会资本和城市资源下乡参与建设高标准农田。但在投资效益不高的前提下，由于存在保持农村土地“三权分置”基本制度稳定、保持基本农田用途不变、保持田地基本耕作层培肥加厚的约束，难以将政府资金与社会资本互为配套，也难以让高标准农田项目与产业项目互为配套进行招商引资。

建议：

第一，探索具有中国特色的高标准农田建设“以田养田”资金投入机制。提升现有高标准农田政策支持的直达率，在高标准农田治理的支持力度、项目布局、建设重点、资金安排上要向高标准农田补链、稳链、强链方向倾斜。要从根本上改变我国高标准农田的价值被低估、功能被束缚现状，探索与高标准和高投入相一致的高产出机制，走出高标准农田效益发挥不出来、科技含量不高、资本不太看好、建设缺乏持续性、浪费闲置或“非粮化”趋势严峻、后期养护缺乏规划等一系列困境。

第二，改变高标准农田建设资金出资数量比例“一刀切”的问题，降低粮食主产区和特殊困难地区地方财政压力。调研表明，湖北荆州是农业大市、粮食大市，油菜籽总产居全国地市之首，水稻、油料产量分别占湖北省的15%和18%，由此导致荆州一二三产比值为1︰2.3︰1.9，远高于全国平均水平的1︰5.7︰7.3，今后相当长时期内，农业仍将是荆州的主导产业。对于类似荆州这样的粮食主产区，应该增加国家和省级政府的每亩农田资金投入力度。同时对于像受到新冠肺炎疫情、自然灾害等有重大不利影响的地区，要积极定向解决县级财政捉襟见肘、高标准农田建设资金落实困难大的问题。

第三，提升资金来源集中度，重新理顺现有高标准农田资金安排与配置模式，改变原来发改、财政、自然资源、水利、农业农村等部门分散、混合、重叠的项目资金统筹方式，将资金分配方式调整为定向、专门、单列模式。积极鼓励建立多层次高标准农田发展基金，通过合并重组设立高标准农田投资集团，成立地方高标准农田价值链提升中心，完善高标准农田价值链增值生态圈。

第四，加大高标准农田价值链增值的资金创新力度，对土地出让收入用于高标准农田建设资金落实到位情况进行督查。在耕地占补平衡调剂基础上探索资金占补平衡方式，优先考虑商业性、政策性、开发性金融机构向从事高标准农田开发的第三方主体提供信贷支持。对高标准农田建设面积越多的地区，在严格控制情况下，适当增加可用于其他用途的普通土地面积，将获取收益抽取部分用于高标准农田建设和后期养护。

第五，解决县级农业农村局内农田建设管理科、股落实定岗到人问题，同时解决高标准农田建设管理、综合开发和专业技术人员极度匮乏的问题，解决好“以钱养事”人员工资、“三项改革性津补贴”、住房公积金、乡镇人员待遇差距问题。同时提升高标准农田区科技使用转化率和科技投入比率，设置高标准农田科技创新专项，对高标准农田科技进行专项补贴。