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周洪宇2015年人大议案建议
关于加强教育法治，全面推进依法治教，保障教育改革与发展的建议
2014年中国共产党十八届四中全会审议通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（以下简称《决定》）提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，这既是引领国家发展的宏观战略，又是指导法治建设的行动纲领。面对当前我国教育改革与发展中出现的新情况、新问题、新矛盾，必须加强教育法治，全面推进依法治教。这是建设社会主义法治国家的必然要求，是依法治国的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的要基础。本建议拟就我国教育法治建设的形势和现状进行分析，并就如何加强教育法治，全面推进依法治教，保障教育改革与发展提出若干建议。
一、加强教育法治，全面推进依法治教，势在必行，刻不容缓
法治社会建设的基础在教育，教育在法律规范的作用下进行，法律规范在教育实践中发挥着越来越重要的作用。教育法治化即是通过对教育关系、教育行为和教育发展的协调、规范和引导，以保障教育秩序、达成教育目的的一个实践过程。《决定》回答了党的领导和依法治国关系等一系列重大理论和实践问题，对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设、加强和改进党对全面推进依法治国的领导作出了全面部署，回应了人民呼声和社会关切，必将有力推进依法治国进程。近年来，我国教育事业得到了较快的发展，教育法治建设取得了令人瞩目的成就，教育作为国家发展的基础性工作也越来越引起社会和政府的重视和关注。在法治中国的大背景下，依法治教并培养具有法治思维的接班人和建设者显得尤为必要与紧迫。
（一）加强教育法治，全面推进依法治教，是建设社会主义法治国家的必然要求
当前我国改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有，依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。面对新形势和新任务，只有依法治国，建设法治国家，才能统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好的战略目标。全面推进依法治国，总目标是建设社会主义法治国家。而建设社会主义法治国家，体现在经济、政治、文化、教育等各个领域、各个方面，其中全面推进依法治教，加强教育法治，是全面推进依法治国的必然要求，也是建设法治国家的重要组成部分。
教育关系到一个国家、民族的前途和命运，直接影响着综合国力与软实力竞争。而要保证教育健康有效发展，必须用法律手段来保证教育事业的发展。依法治教，是发扬社会主义民主、加强党的领导在教育领域的直接体现和必然要求。依法治教是社会主义法制建设的必然要求，也是提高全民法律素质，培养现代化建设人才的基础性工程，是维护社会稳定和青少年合法权益的重要举措。只有形成完备的教育法律规范体系、高效的教育法治实施体系、严密的教育法治监督体系、有力的教育法治保障体系，形成完善的教育法规体系，坚持依法治教、依法执教、依法治理，坚持依法治教，加强教育法治，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，在教育教学中培养师生的自主意识、民主意识、开放意识和法治意识，在学校管理中，依法指导、协调学校管理中的各种关系，正确行使权力，严格履行义务，将学校管理全面纳入法治化轨道，真正促进教育治理体系和治理能力的现代化。
（二）加强教育法治，全面推进依法治教，是实施科教兴国战略、实现中国梦的必由之路
科教兴国，是根据我国国情，为实现社会主义现代化建设三步走的宏伟目标而提出的发展战略，是实现中华民族伟大复兴中国梦的一项基本国策。主旨是把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置，增强国家的科技实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科技文化素质，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。科教兴国，为我国现代化建设开辟了一条以人为本的发展道路。我国已经进入了全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新的发展阶段，正在向现代化建设第三步战略目标迈进。实施科教兴国战略，实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须走依法治教和教育法治化道路。在现代化建设进程中，科教兴国战略需要以依法治教为保障，提高国民素质，提供人才支持。依法治教是依法治国的重要组成部分，不仅是我国教育改革发展的客观要求，也是现代教育发展的必然趋势，更是落实教育创新和教育持续发展的重要保障。依法治教，就是要紧紧围绕社会主义现代化建设的全局，通过教育法制建设，保证教育工作按照党和人民的意志全面依法进行，推动和保障教育改革与发展的健康有序进行，保障教育优先发展战略地位的落实，保证教育的社会主义方向和国家教育方针的贯彻实施。依法治教，就是要运用法律手段管理教育事务，包括国家对教育事务的行政管理，也包括学校内部的管理。只有加强教育法治，依法治教，才能确保党和国家的教育方针，培养目标的贯彻实施，更好地保证按教育规律去办学。只能加强教育法制建设，只有通过法制手段，教育事业发展所需要的客观条件才能有保障，才能有效协调教育领域内的各种关系，提高教育管理效能，保障学校内部管理体制改革取得实效。可以说，加强教育法治，全面推进依法治教，是实施科教兴国战略，进而实现中华民族伟大复兴中国梦的必由之路。
（三）加强教育法治，全面推进依法治教，是促进教育公平、提升教育质量的重要保障
当前我国的教育改革正进入深水区，教育发展的核心促进教育公平、提高教育质量。比如人口流动带来教育格局变化、留守儿童教育权利亟待保障、高考制度改革等牵涉社会不同群体的利益，要平衡这些利益，就必须更好地发挥法治在教育改革中的引导和规范作用。因此，法治对于教育改革发展无疑具有十分重要的意义。第一，促进义务教育均衡发展，需要法治保障。义务教育均衡发展是教育公平的重要体现，要保证真正的均衡，需要通过教育法治来保驾护航。第二，深化教育改革、提高教育质量，需要依法治教。提高教育质量，必然涉及到教育体制、教育理念、教育内容、教育方法、教育手段等多方面的改革，学校管理者要学会运用法律手段，推进教育改革的进程。教育管理体制改革必然要求教育行政部门改变依赖行政命令的管理手段，拓展行政指导、第三方评估等多种方式的综合运用。第三，建立现代学校制度，需要法治引航。建设现代学校制度是构建中国特色社会主义现代教育体系的组成部分。进一步明确政府、学校、家长、学生等不同主体在教育法律关系中的权力或权利、职责或义务，则是建立现代学校制度的前提和基础，也是教育治理现代化的法律基础。这些都需要通过法治来保驾护航。第四，解决教育纠纷必须借助法律手段。教育管理过程中，必然会涉及到各个方面的关系。既涉及到学校与教育行政机关之间的关系，有涉及到学校与教师及其他职工之间的关系，学校与学生及其监护人之间的关系，还涉及到学校与社会上其他组织及个人之间的关系。为了有效地协调和处理好这些关系，需要对教育法律关系主体各方的权利、义务、职责等做出明确的法律规定，要求各方依法行使权利并依法履行自身的义务，依照法律规定从事教育活动。一旦出现教育纠纷，依法予以解决。这样就会大大减少教育管理中推诿、扯皮的现象，提高教育管理效率。
（四）依法治教已成为当今世界各国教育发展的基本经验
世界发达国家都非常重视加强和完善教育法治体系，以此来保障国家对教育要求的实现和促进教育事业的发展，如英国、美国、日本等国均是如此。
英国早在1870年就已颁布《初等教育法》，被誉为“奠定英国国家教育制度和实行普及初等教育的第一个法案”。之后随着教育发展，英国政府又分别于1876年，1891年，1893年，1899年颁布了一系列有关初等教育的补充法律，之后义务教育的普及率大大提高。1889年颁布了《技术教育法》，涉及到整个中等教育制度的改革。《1944年教育法》是一部较全面的法律，涉及英国教育的各个阶段。1988年颁布《教育改革法》，对大学和国家的关系、高等教育管理体制和高等学校的拨款制度等方面做出了相应的规定。1992年颁布《继续和高等教育法》，有效地保障了继续教育与高等教育的发展。
美国教育之所以能够领先世界，其中一个重要原因就是拥有完备的教育法律体系。1917 年，美国国会颁布的《斯密斯—休斯法》，促进了中等职业技术教育的大发展。第二次世界大战后，联邦政府全面介入国家的教育事业，教育法制建设进入了一个全新阶段。 1958年《国防教育法》 ，1965 年《初等与中等教育法》、《高等教育法》 ，1968 年《双语教育法》，1975 年《障碍者教育法》、《所有残疾儿童教育法》，1990 年，颁布《障碍者教育法》等。这些成文法律成为美国教育法重要的组成部分，为美国教育发展提供了法律保障。
日本“二战”后也加快教育立法进程，1947年制定《教育基本法》、《学校教育法》，1948年制定《教育委员会法》、《关于教科书发行的临时措置法》，1949年制定《教育公务员特例法》、《文部省设置法》、《教育职员执照法》、《国立学校设置法》、《社会教育法》、《私立学校法》，1951年制定《产业教育振兴法》、《儿童宪章》，1952年制定《义务教育国库负担法》、《私立学校振兴法》，1969年修订《国立学校设置法》，1970年颁布《私学振兴财团法》，1975年又颁布《私学振兴助成法》，1990年颁布《终身学习振兴法》，2003年颁布《环境教育法》。这些教育法律为日本各类教育快速发展提供了有效保障。
世界发达国家依法治教的基本经验，为我国加强教育法治建设，提供了有益的启示与借鉴。
二、当前我国教育法治化进程中存在的主要问题
尽管党的十五大就提出了依法治国，建设社会主义法治国家。把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，把依法执政确定为党治国理政的基本方式，积极建设社会主义法治，取得了巨大成就。但是，正如《决定》所指出：“同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出；有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出，群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈；部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。”教育法治建设同样存在着这样的问题与不足，主要表现在以下几方面：
（一）教育法律体系尚不健全
要实现教育法治，首先必须做到有法可依，构建一个较为完善的教育法律体系是首要任务。我国的教育法治建设起步于改革开放，十一届三中全会提出“必须加强社会主义法制”拉开了我国法治建设的序幕， 1982年新《宪法》诞生，使我国的法治建设有了宪法依据。1980年2月12日五届人大常委会十三次会议通过的《中华人民共和国学位条例》是新中国第一部由全国人大常委会通过的教育法律，开启了教育立法新纪元。随后，全国人大及其常委会先后制定颁布了《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国未成年人保护法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《中华人民共和国民办教育促进法》等教育法律，修订了《义务教育法》和《未成年人保护法》。与此同时，国务院发布或批准发布了数十项教育行政法规和法规性文件；各省、市、区人大相继制定了大量地方性教育法规；国家教育行政部门也颁布了覆盖教育各方面工作的教育规章；各省、市、区人民政府也制定了一批符合地方特色和当地教育发展需要的地方性教育规章，使我国的教育法律法规从无到有，初步形成了以《教育法》为母法的教育法律体系，使教育工作初步实现“有法可依”。
但是，目前还存在较为突出的教育法律体系不够健全的问题。从目前我国教育法律法规所覆盖的状况来看，教育法律法规的制定缺乏总体规划和设计，缺乏系统性、全面性，很多领域还是空白领域。大量的教育失范现象仍然存在，教育活动中的很多教育关系和教育行为没有法律规范予以调节，许多应由教育法律加以调整的社会关系却无法可依。教育法律体系尚不完整，法域不宽广，横向结构内容不丰富，一些在教育实践中急需的重要教育法律法规尚未出台。我国至今尚缺少《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》（或<终身教育法>）《教育投入法》（或《教育保障法》）等重要教育法律。
（二）教育法律规范相互冲突
教育法律规范是规范教育活动的行为准则，国家颁布的法律必须要求一致，不能相互冲突。《决定》强调：“必须维护国家法制统一。”我国教育立法时间不长，经验不足，一些教育法律规范存在相互冲突的现象，包括教育法与其他部门法之间的冲突和教育法内部之间的冲突。以前者为例，《民办教育促进法》与其他部门法之间是存在冲突的，如依照2002年颁布的《民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。本法未作规定的，依照教育法和其他有关教育法律执行。”第三条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。”这两条规定说明，国家机构以外的社会组织和个人利用非国家财政性经费举办的学校和其他教育机构，属“民办教育”，“民办教育属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分”。据此，各企业事业单位或个人利用非国家财政性经费举办的学校无疑属于“事业单位”。但国务院2004年颁布的《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定：“本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”这就与《民办教育促进法》存在着很大的冲突：后者说只有“由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的”举办的“从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”才能被作为“事业单位”予以登记。而依《民办教育促进法》的规定，个人又可以举办民办学校这样的事业单位且其投入只能是非国家财政性经费，显然属于“非国有资产”，故按《事业单位登记管理暂行条例》的规定又不属于事业单位。虽然从法律层级上说，《民办教育促进法》属法律，《事业单位登记管理暂行条例》属行政法规，前者的法律效力要高于后者。但据后法优于前法和特别法优于一般法的原则，《事业单位登记管理暂行条例》又可以与《民办教育促进法》相抗衡，这两者之间的冲突给民办教育机构的单位性质和登记管理带来很大麻烦。
（三）教育立法与修法不及时
立法与修订不及时，与新型社会管理体制、市场经济体制严重脱节，影响了教育自身改革与发展。第一，法律制定不及时。1990年代以来，教师待遇、学校安全、学生就近入学权利保障等问题非常突出，迫切需要《学校法》、《边远偏僻农村教育保障条例》等法律法规予以保障，但这些教育法律至今没有制定。第二，法律修订不及时。1980年颁布的《学位条例》、1993年颁布的《教师法》、1995年颁布的《教育法》、1996年颁布的《职业教育法》、1998年颁布的《高等教育法》、2002年颁布的《民办教育促进法》等现行法律中许多规定早已过时，难以满足教育发展的需要，但至今或者未修订，或者修订不彻底，还留有一些遗憾。第三，实施法律的法规制定严重滞后。如《义务教育法》于1986年7月1日开始施行，而《义务教育法实施细则》1992年3月14日才发布；2006年全国人大对《义务教育法》进行了修订，9年过去了，而对实施细则至今仍然未进行修订；1995年颁布的《教育法》第83条规定“境外的组织和个人在中国境内办学和合作办学的办法，由国务院规定”，而国务院直到2003年才颁布《中外合作办学条例》，滞后8年。
（四）违法不究现象比较普遍
教育行政执法要求行政机关严格按照法定职权和程序，正确适用法律法规，做到有法必依、执法必严、违法必究。然而，一些地方和学校存在有法不依、执法不严、违法不究的现象。学校是实施教育的专门机构，学校依法治校、规范办学是教育法实施的根本保证。但是，由于教育行政执法力量薄弱，教育督导制度尚不健全，学校不按课表上课、不按作息时间作息、违规补课的现象比较普遍。如《义务教育法》第三条规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展。”《未成年人保护法》第二十条规定：“学校应当与未成年学生的父母或者其他监护人互相配合，保证未成年学生的睡眠、娱乐和体育锻炼时间，不得加重其学习负担。”然而，应试教育禁而不止，素质教育推而不行的现象时有发生，学校把体育、音乐、美术课改上成语文、数学、外语课成为了一些地方学校教育“新常态”，每天“阳光体育一小时”在一些地方成为空喊的口号，节假日补课、学生每天作业成堆司空见惯。学校管理与《义务教育法》《未成年人保护法》的相关规定常常相违背。
（五）教育法律救济渠道不畅通
教育是一个复杂的系统，涉及方方面面的利益，教育纠纷性质的多元化与纠纷利益主体的多样性需要有相应多元化的法律救济途径。我国教育法律救济渠道不够畅通，主要问题有：第一，教育法律救济制度不健全。容易出现职责不清，分工不明，以致相互推诿和扯皮的现象，导致申诉案件得不到正确、及时、有效的处理，合法权益得不到应有的保护。第二，教育法律救济体系不完善。我国目前的教育法律救济体系还存在诸多问题和不足，已有的救济制度设计欠完备，缺乏法律的有力支撑。第三，教育法律救济运行机制不畅。教育法律权利的救济的运行机制存在不顺畅的问题，这不仅影响着相对人权利的实现，同时也弱化了教育法律的实效性。此外，救济途径从设计到实际运作缺乏正当程序的保障，各救济途径之间的关系不明确，诉讼救济相当有限。如果教育法律救济没有相应的程序保障，就不可能顺利运行，就不可能起到保护相对人的教育法律权利的作用。对于相对人的权利而言，教育法律赋予的权利也仅仅是一种“权利的假象”而已。所以，教育立法不仅仅要关注教育权利的实体赋权，更应该建立与完善教育权利的程序保障，才能使教育法律救济真正能起到保护相对人权利的作用。
（六）教育管理缺乏法治思维
各级教育领导干部是否具有法治观念，直接关系权力能否得到正确行使，直接影响依法治教的成效和教育事业的发展。缺乏法治观念的具体表现有：第一，缺乏法治信仰。在法治社会，法律不仅是治理国家的工具，而且是规范各种社会关系、裁判各类纠纷、保护相对人权益的主要标准，必须得到充分认同和严格遵守。当前，领导干部以言代法、以权压法、按需用法的管理方式比较普遍，不作为、乱作为，懒政、怠政、失职、渎职现象时有发生。第二，尚权不尚法。有些领导干部有时遇事不问法律规定，只看上级领导的脸色。有的领导干部认为法律只管群众不管自己，遇到用法律约束自身权力或本部门行为的时候就百般抵制。第三，程序意识不强。实体公正和程序公正是法治的两大要件，程序公正是实现实体公正的必由之路，没有程序公正就不可能有实体公正。一些领导干部法治思维淡薄，管理决策随意性大，“拍脑袋决策，拍胸脯办事”的现象比较普遍，没有“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。缺乏程序意识，实质上是缺乏科学执政、民主执政、依法执政意识。
（七）教育行政执法不得力
教育行政执法不得力的表现有：第一，教育行政执法机构不健全。目前我国教育行政执法机构还不够健全，有待于进一下完善。第二，教育行政执法队伍整体素质不高。教育行政执法队伍不仅存在人手不足的问题，更严重的是执法人员的素质不能满足教育行政执法的要求。执法人员教育法律素养不高，依法行政的观念淡薄，教育行政执法能力不高。第三，教育执法职责不清。究其原因，一是教育法律、法规规定不够明确具体，且没有制定相应的实施细则或办法。二是政府没有设置或者授权或指定执法机构，导致执法职责不落实。第四，教育行政执法制度不健全。行政执法制度不全主要是源于人们对教育行政执法的片面理解，认为教育行政执法就是教育行政机关的事，而忽略了一个根本的事实——教育行政执法首先是政府的执法，然后才是职能部门的执法。事实上，很多有法不依的现象不是来自学校或者教育行政机关，而是来自政府。第五，教育行政执法过程不规范。教育行政执法主体上存在问题，教育行政执法行为上存在问题，教育行政执法监督上也存在问题等。
（八）教育司法制度不完善
与世界其他国家教育司法制度相比，我国教育司法制度还相当薄弱。主要表现在三方面：第一，司法介入教育案件标准不一。司法能否介入教育，学校的办学自主权到底是一种什么性质的权力，学校侵害受教育者受教育权的行为是否属于行政诉讼受案范围，学校是否可以在行政诉讼中作被告，包括与此相关的其他一些基本问题在我国教育界、法学界和司法界存在着争议和分歧。其原因在于是立法不明和立法滞后。第二，对司法应否进入教育领域认识不一。在教育法学理论的研究中，对司法应否进入教育也有较大的争议。一种观点认为在我国《行政诉讼法》和《教育法》及其他相关的法律、法规中没有明确规定的情况下，依法无据，法院的受案范围不可任意扩大，否则将导致司法泛化；再者，教育有其特殊的规律，学校管理的主体、内容和方式都有其特殊性。司法介入会妨碍学校的办学自主权的行使，司法不应介入。另一种观点认为，有权利就要有救济。只要当事人的合法权利受到侵害，就应当对侵犯受教育权的行为可以提起诉讼，寻求司法的保护。第三，权利缺乏程序法的保护。在教育司法实践中，教育法的许多有关受教育权利的实体规定由于缺乏程序法的保护，因而缺乏可诉性，使当事人在教育上的合法权益难以得到有效的法律保护。第四，人民法院对教育案件受理的承受力不足。由于我国解决教育纠纷的其他渠道有限并且尚不通畅，致使大量的教育纠纷案件迟迟得不到有效地解决。而在教育改革和发展中新的矛盾和冲突又不断引发和催生新的教育案件，人民法院的司法承受力明显不足，致使通过其他途径无法解决的案件，在法院这个最后“说理的地方”也难以进入。
（九）教育法律监督不到位
教育法律监督不到位的原因很大程度上都是由于监督主体缺位的问题导致的。通过调查可以发现，例行公事式的监督比较多，但是在解决和处理问题的过程中没有有效的监督。在我国之所以一些腐败现象频繁出现，这与法律监督不到位有很大的联系。第一，以言代法，以权压法。这一现象在领导干部处理和解决问题的过程中经常发生，由于忽视了法律的严肃性，常常出现公职人员滥用职权的现象。第二，执法不严、违法办案。司法机关当中经常出现违反程序、按人情办案等严重侵害公民权益的问题。甚至出现了案件审判完毕之后无法操作和执行的现象，以至于出现了官了民不了的一系列问题。第三，以罚代法，重罚轻管。在社会法治建设中，经常可以看到以罚代法的现象。比如执法部门在处理诸如教育用品的假冒伪劣产品的时候，仅仅作出较大的经济处罚，但没有进一步的追究销售商和生产商的法律责任。这种处理办法所带来的结果也就直接导致了售假贩假的问题得不到遏制的问题，以至于生产的假冒伪劣产品还是在在市面上销售流通，给学生的健康造成损害。
（十）公民教育法律意识淡薄
我国公民当中很多人的教育法治意识比较淡薄，这一问题极大地阻碍了我国教育法治化进程。主要表现在：第一，不学法。尽管我国已经经过了近30年的普法，但是，普法往往是讲形式、走过场，很少有人去认认真真地学习法律。目前多数公民的教育法律知识仍然十分贫乏，对教育法律一知半解。第二，不尊法。有些人办事首先想到的不是法律和规则而是找关系、走后门，这是典型的心中无法、不尊法的表现。第三，不依法。一些学校总是依照老传统、老经验办事，过于依赖行政部门的管理和调控。在实践中，还有以德代法的现象。第四，不守法。一些地方政府和教育行政部门工作人员的教育法治意识淡薄，削减教育投入，挪用教育经费等事件时有发生。义务教育学校设重点班、违规组织补课、乱收费等年年禁而不止。教师体罚学生、有偿补课等司空见惯。第五，不用法。“人前留一线，日后好见面”的意识相当普遍。在我国公民心目中，诉诸法律就等于“撕破了脸皮”，伤害了情感，今后不好相见。人们习惯于沉默、忍气吞声、自认倒霉。有时候即使知道自己可以拿起法律武器去维护自身权益，但由于法律程序过于繁琐，周期长，“耗不起”而最后还是放弃。这种厌诉、拒诉、不乐于用法律维护自己合法权益的心理社会上普遍存在，在教育领域更是司空见惯。
上述问题的出现，既有现实的因素，又有历史的原因，但根本上与我国还处在社会主义初级阶段这一基本国情分不开。只有正视现实而不是回避问题，找到本源，深化改革，才有可能真正解决。
三、健全和完善教育法治体系的建议
为健全和完善我国教育法治建设体系，适应党和国家事业发展要求，回应人民呼声和社会关切，促进教育改革和发展，全面推进依法治教，建设社会主义法治国家，下面按提高各级领导干部对教育法治的思想认识，加快教育立法进程，完善教育立法机制、完善教育行政执法与教育司法衔接机制、完善教育法律救济制度、加强教育行政执法、完善教育执法监督体系、全面推进依法治校、加强教育法治队伍建设、增强全民教育法治观念的脉络，提出如下建议：
建议一：提高各级领导干部对教育法治的思想认识
《决定》指出“各级党组织和领导干部要深刻认识到，维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现。”因此，加强教育法治建设，全面推进依法治教，首要的是要提高各级领导干部对教育法治的思想认识。只有领导重视，坚持党的领导，提高对教育法治的认识，加大教育法治工作力度，此项工作才能真正落到实处，抓出成效。
第一，各级领导干部要转变思想观念，带头树立教育法治意识。各级领导干部要认识到，依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。加强教育法治建设，全面推进依法治教，是这一基本国策的具体体现。依法治教，是21世纪我国教育事业深化改革，加快发展的必然要求。要破解教育改革与发展中出现的各种突出矛盾，必须加强法治建设，全面实行依法治教。要加强对领导干部的法治教育和培训，不断增强他们的教育法治理念。树立坚持党的领导、依法治国、执法为民、公平正义、服务大局的法治理念。除了正面典型的引导作用外，反面典型的警示、警戒作用也是不可忽视的，对于那些坚持人治思维，在决策、执法和其他行使公权力过程中有法不依，滥用职权，对教育造成重大损害的，要依法问责、追责。
第二，各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化教育改革，推动教育发展的能力。党的十八大报告提出的“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”，为领导干部指明了提高依法行政能力的具体路径，立意深远。教育法治思维是指教育权力行使者在法治理念的基础上，运用教育法律规范、教育法律原则和教育法律逻辑对所遇到或所要处理的教育问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。运用教育法治思维治理国家和管理社会要求领导干部在行使国家教育权力时，必须转变传统的行政思维和行政治理方式，无论是教育决策，还是教育管理，或者是化解教育中出现的各种矛盾，都应随时和不断审视其行为是否遵守和符合目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法的要求，将法律手段作为深化改革、推动发展、化解矛盾和维护稳定的首要的和最基本的选择。
第三，要建立跨部委的协调工作机构，加大教育法治工作力度。加强教育法治，全面推进依法治教，是一项庞大的系统工程，仅靠教育和司法部门是难以完成的。要真正实现依法治教，必须在各级领导高度重视教育法治的前提下，建立由各级立法部门、司法部门、教育部门、财政部门、组织人事部门、群团部门等共同参与的协调工作机构，因为教育法治涉及面广，需要多部门的通力合作，方能见实效。
建议二：加快教育立法进程
全国人大“十二五”期间确定了“六修五立”的教育立法计划，即修订《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《教师法》、《民办教育促进法》，制定《学校法》、《教育考试法》、《学前教育法》、《终身学习法》、《家庭教育法》等法律。为增强立法的公开性和透明度，提高立法质量，国务院法制办也于2013年9月将《教育法律一揽子修订草案（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见（参见本建议书附录部分）。今年1月7日，李克强总理主持国务院常务会议，讨论通过对《教育法》、《高等教育法》、《民办教育促进法》进行一揽子修改的修正案草案，决定提请全国人大常委会审议。草案增加了关于健全现代国民教育体系、发展学前教育等基本制度的规定，完善了高校设立审批、经费投入等管理制度，明确对民办学校实行分类管理，允许兴办营利性民办学校。这些立法进展令人可喜，值得充分肯定。但从总体来看，我国教育立法工作仍然进展缓慢，建议进一步加快立法进程，尤其要加快制定《学校法》、《教育考试法》、《学前教育法》《终身学习法》（或《终身教育法》）、《家庭教育法》等新的教育法律。
第一，要加紧制定《学校法》。《学校法》是现代学校制度的根本保障，旨在解决学校办学与发展的权利和义务问题，其中涉及学校与政府、学校与社区、学校与校长、学校与教师、学校与学生等方面的多种教育法律关系。我国有各级各类学校和教育机构200多万所，但至今没有制定《学校法》。由于《学校法》缺位，我国各级各类学校独立法人地位一直未能确立，学校的权利和义务不清。什么应该负责、什么不应该负责等问题已成为学校方面的重大困惑。一些长期从事校园安全事故纠纷处理的相关人士表示，现在感觉出了事故，学校似乎在承担无限责任。在校园安全事故纠纷处理上，陷入了“哪个闹得凶就赔得多”的恶性循环。有校长表示，医院有“医闹”，现在学校也有了“学闹”，学校往往只能花钱买平安。教育部此前出台有《学生伤害事故处理办法》。但该《办法》明确仅适用于“在学校实施的教育教学活动或者学校组织的校外活动中，以及在学校负有管理责任的校舍、场地、其他教育教学设施、生活设施内发生的，造成在校学生人身损害后果的事故的处理”。2014年跨年夜上海外滩踩踏事件中，有大学生不幸遇难，家长找学校讨说法，责备学校当晚为何不点名，令学校进退维谷。学校究竟有没有责任、有多大责任，都无现成法律依据可供参考。种种情形，都迫切要求尽快制定《学校法》，以法律形式来保障现代学校制度的建立。
第二，要加紧制定《教育考试法》。考试是选拔人才的重要途径，也是确保社会公平的关键所在。各级各类专业人才的选拔、培养、资格的取得都有赖于考试，考试在国家政治和社会生活中发挥着重要作用。然而，近年来，考试领域涉嫌贿赂、冒名替考、泄漏考题等腐败现象时有发生，这是对考试公平性与公信度的践踏。同时，各类考试之间的关系，考试的公正、公开和公平的程序，考试的组织形式及其程序，考试组织主体及应试人员的权利义务、法律责任等，都缺乏明确统一的法律规定，造成了考试运行、组织等方面的权责不清，权利义务不明确，主观随意性强。究其根源，与我国缺乏一部规范考试行为的教育法律有直接关系。只有制定了《教育考试法》，对命题、监考、阅卷、录取等一系列程序化行为进行规范，才能营造平等竞争的人才环境。从而提高考试的公信度和权威性。
第三，要加紧制定《学前教育法》。近年来，我国学前教育事业在各级党委、政府的重视下，有了较大的发展。但入园难、入园贵等问题十分突出，学前教育收费乱象、教学内容小学化等现象越演越烈。学前教育已成为我国整个教育体系的“短板”。学前教育改革发展中呈现出来的特点与问题，有必要通过立法等途径尽快研究和解决。目前，我国学前教育主要依据十几年前颁布的《幼儿园管理条例》、《幼儿园工作规程》等行政规定，远远不能满足幼教事业发展的需要。制定《学前教育法》，是解决我国当前学前教育事业发展中诸多突出问题，促进学前教育事业健康可持续发展的迫切需要和根本保障。
第四，要抓紧制定《终身学习法》（或《终身教育法》）。现实生活中有相当一部分人将教育的概念狭义化，即仅将教育理解为学校教育，忽略了全民教育和终身教育，没有看到教育原有的终身性和发展性，在一定程度上造成了教育生态的不平衡。目前，许多地方出现了多种专业人才紧缺的现象，必需的专业人才得不到及时的补充，已成为许多地区可持续发展的重要障碍。加强终身教育，大力培养各方面人才，已刻不容缓。尽快制定《终身学习法》，将有利于改变传统观念，促进发展和完善全民终身学习制度，提高全民族的素质。
第五，要加紧制定《家庭教育法》。家庭教育是教育的重要构成，与学校教育、社会教育构成三位一体，缺一不可。实践证明，一个人的早期教育深刻地影响着其一生的成长与发展，而儿童的早期教育往往有赖于家庭教育。家庭是社会的细胞，社会稳定要靠家庭，遏制青少年的违法犯罪要靠家庭教育；青少年健康成长的根基在家庭环境。近年来，我国青少年犯罪呈现出犯罪数量急剧上升、恶性案件持续增多、犯罪低龄化的特征。青少年犯罪案件占全部刑事案件的70%左右。青少年犯罪已被当今社会公认为是继环境污染、吸贩毒之后的第三大公害。导致青少年走向犯罪一般需要经历由人格异常演变为犯罪人格的心理过程，有效预防青少年犯罪的途径就是需要通过有效的家庭教育，以预防青少年的人格形成犯罪人格。加紧制定《家庭教育法》，有助于建立起家庭教育的法律干预机制，从而达到优化家庭教育、有效预防青少年犯罪的目的，为儿童健康成长营造良好环境。
与此同时，还应加快修订已经颁布多年、严重落后现实发展状况的有关法律，重点解决缺乏良法的问题。近年来我国各类教育快速发展，同时也常常出现一些新情况和新问题，为了有效破解教育发展中存在的问题和解决教育发展中出现的新问题，必须修订以往制定的教育法律条文。1993年颁布的《教师法》、1996年颁布的《职业教育法》等法律，许多规定早已过时，难以满足教育改革与发展的需要，但至仍今未完成修订任务，亟待尽快修订。
建议三：完善教育立法机制
教育立法是实现教育法治的前提和基础，只有良法才能得到人民的认可并加以服从，也只有良法才能得到“人民的内心拥护和真诚信仰”。那么，怎么才能保证制定出的法律是良法呢？《决定》“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”的要求为我们指出了明确的方向。教育立法，应当在人大主导前提下，建立健全公开听证制度、公众参与制度、专家顾问咨询制度、委托立法制度、公众报告制度等，推进教育法治建设的民主化、科学化。
第一，应建立公开听证制度、公众参与制度、专家顾问咨询制度。社会各方对立法的参与度和参与方式直接影响着立法的质量。《决定》提出的“立法机关主导，社会各方有序参与”的立法要求，为公众参与立法过程提供了政策依据。那么，社会各方通过何种途径、以何种方式参与立法呢？一是建立公开听证制度。《立法法》第三十四条规定“听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，在教育立法过程中，应将教育法律草案提交听证会，广泛听取社会各方面的意见和建议。二是建立公众参与制度。在起草和修改法律草案时，扩大覆盖面，让“社会各方”广泛参与。三是建立专家顾问咨询制度。要聘请教育学、法律学、社会学、政治学、经济学等人文社会科学以及自然科学等方面的专家学者组成专家顾问委员会，定期召开专家顾问咨询会议，充分发挥专家学者在教育立法中的重要作用。
第二，应建立委托立法制度。目前，教育发展的制约因素之一是教育立法严重滞后，教育立法不能满足教育改革和人民对教育需求日益增长的需要。法律法规草案起草是立法的关键环节，也是耗时费力最多的环节，解决教育立法滞后的问题应该从法案起草入手。《决定》提出了“探索委托第三方起草法律法规草案”的意见，这样既可以把人大和政府从繁重的法案起草事物中解放出来，又可以加快教育立法进程，还可以有效避免“立法起草部门化，部门利益法制化”的弊端。委托起草法案开辟了法案起草新途径，打破了传统的法案起草部门化，委托相对中立的第三方来起草法案，其社会地位超脱部门利益，可以兼顾多方的利益，能有效保护公民利益，符合《决定》“从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”的要求。委托起草法案有利于促进立法民主、科学与公正，提高立法质量。委托起草法案首先要坚持党的领导和人大的主导，做到立法信息公开，让公众了解有关立法的各种信息，广泛参与到立法过程中来。接受委托起草的单位和主要人员，必须是教育法学专家和熟悉相关领域情况和业务的研究人员。当然，任何一项新制度的成熟完善都需要一个过程，委托起草法案还处于探索阶段，具体如何操作还没有明确的法律规定，是否采用委托起草方式起草法案是有关部门的自由裁量权，如何确定是否委托起草的启动程序；如何选择符合标准的被委托单位或组织；起草法案不符合要求如何追究责任等等，都需要进行探索。
第三，应建立公众报告制度。党的十八大报告指出：“通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力。”教育立法只有“广纳群言、广集民智”，才能“增进共识、增强合力”，人民才会“内心拥护和真诚信仰”法律。教育立法过程中，要建立公众报告制度，立法之前和草案完成后均要通过报纸、网络、电视、电台等新闻媒体向公众报告，以广泛听取公众的意见和建议。
建议四：完善教育行政执法与教育司法衔接机制
《决定》要求“健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”，为建立教育行政执法和教育司法衔接机制提供了政策依据。相对于比较完善的教育行政执法制度而言，我国的教育司法制度尚处于起步和探索阶段，既有成功的经验，也存在着一些不足和缺陷。随着教育改革的不断深入和依法治教的全面实施，单纯靠教育行政执法已经无法解决教育法实施中产生的纠纷，教育司法在解决教育纠纷问题上显得越来越重要，如何从我国的实际出发，建立和完善有中国特色的教育行政执法与教育司法相衔接的制度是当务之急。
第一，应尽快制定教育行政执法与教育司法相衔接法律规范。当前之所以存在教育行政执法“有案难移、以罚代刑现象”，原因之一是因为我国还缺乏教育行政执法与教育司法相衔接法律规范。哪些教育行政执法案件应该进入司法程序，哪些教育行政执法案件司法机关必须受理，这些都必须有明确的法律规定。
第二，应健全教育司法专门职能机构。虽然早在1990年代我国上海、湖南等地的人民法院内部就设立了专门的教育司法职能机构“教育法庭”或“涉教案件领导小组”等。但是，到目前仍然只是处于探索阶段，而且其组成人员往往是兼职，审判职能也常常由其他职能法庭代理，缺乏相对独立性和职能的完整性。随着教育改革的进一步深化，教育行政执法纠纷案件数量日益增多，必须有足够多的“教育法庭”来解决教育行政执法产生的纠纷。
第三，注意教育行政执法与司法裁判之间的协调与对接。正确处理教育行政执法与司法裁判的关系，应从以下几个方面入手：（1）当事人不服教育行政执法决定的可以提起行政诉讼，但必须对教育行政执法如何与行政诉讼合理地衔接起来做出明确合理的规定。（2）坚持司法最终解决的原则。教育行政执法毕竟是行政机关在履行自己的行政管理职能，比如在行政复议中，行政机关是在裁决以自己为一方当事人的行政纠纷，存在着“官官相护”的先天缺陷。因此，当事人对教育行政复议决定不服，仍然可以提起行政诉讼。对所争议的行政行为究竟如何裁决，最终由司法机关作出决定。（3）兼顾教育行政执法的特点，考虑学生、教师权益的特殊性和有利于处理结果便捷执行的特点，应该依法赋予学生、教师申诉受理机关强制执行权限的范围、方式和程度。（4）制定相应的下位法或做出司法解释，对学生、教师申诉受理机关的权限、范围、程序以及学生、教师申诉制度、行政复议制度与行政诉讼、民事诉讼等法律救济手段之间的关系做出明确规定。
建议五：完善教育法律救济制度
第一，建立教育调解制度。一是各级教育行政机关要建立专门的教育调解机构，调解学校与社会、家庭与学校、教师与学校、学生与学校和教师的矛盾纠纷。俗话说：“话不说不通，理不讲不明。”有了教育调解机构，人民就有了说话讲理的地方，就可以化解许多矛盾和纠纷，人民就会更加理解教育，支持教育。二是要建立校内调解制度。校内调解一般由校内调解委员会主持。校内调解委员会的人员组成应该来自三个方面：学生代表、教师代表、学校行政代表。校内调解委员通过受理纠纷、调查分析纠纷情况、对当事人进行说明劝导工作、促成当事人和解并达成协议等程序解决纠纷。
第二，完善教育申诉制度。我国《教育法》《教师法》明确规定了学生和教师申诉制度。当学生或教师的合法权益受到侵害时，有权依照《教育法》及其他法律规定，向主管的行政机关申诉理由，请求处理。但是，我国目前对学生和教师的申诉权利只是由法律做了原则性规定，缺乏具体的实施细则，申诉的具体程序和对申诉不服的救济途径缺乏细化的具体规定，导致教育申诉的可操作性较差，不能真正起到解决教育矛盾纠纷，保护师生合法权益的作用。实际操作中，教育行政机关在接到申诉后，往往只是要求作为纠纷一方当事人的学校自行复查，然后将学校的复查结果再转告当事人，这实际上是让学校做自己的裁判员。所以应尽快出台教育申诉实施办法，规范教育申诉制度，确立申诉的基本原则，申诉范围及管辖，明确申诉的程序，对提出申诉、撤诉、申诉受理及处理的形式、时效等做出明确具体的规定。
第三，完善教育行政复议制度。由于教育行政复议主要利用教育行政体系上下级领导监督关系来解决纠纷，因而十分有利于复议决定的落实。我国学校也承担有部分行政管理权，学校可以对学生、教师做出处分和处罚决定。但是，由于学校与教育行政机关之间的关系在法律上界定不明，这就使得复议结果的公正性容易受到质疑。同时，依据我国现行行政复议程序，一旦当事人对行政复议决定不服，被诉诸法院的复议机关就会成为被告，这往往使复议机关为避免风险而蹑手蹑脚或消极对待。因而，要切实保障学生和教师的合法权益，必须对学校与教育行政机关的权利义务关系加以明确规定，同时加强教育行政复议机关的建设，以促使教育行政复议活动的顺利进行。
第四，建立健全教育仲裁制度。教育仲裁由教育仲裁委员会主持进行。教育仲裁委员会由教育行政主管部门的代表、教育专家和社会贤达代表、学校教代会代表和学生会代表组成，即仲裁机构组成应该具有“多方性”。尽管我国早在1994年就颁布了《仲裁法》，但是现行教育法律中还没有涉及教育仲裁，教育仲裁制度目前在我国教育法律救济领域还处于缺失状态，但其所具有的效益、公平、及时的特征无疑是我们解决教育纠纷的一个有效途径。就我国目前情况来看，教育行政部门在公立学校管理中还拥有人事管理和经费控制的权力，政府仍可以在学校办学行为方面进行行政干预，学校与政府的关系主要还是行政管理关系，以行政复议和行政诉讼作为解决纠纷的主要渠道。但随着学校办学主体的多元化，学校办学自主权的逐步实现，政府与学校的民事法律关系事务越来越多，建立教育仲裁制度作为衔接申诉与诉讼的重要救济途径的需求越来越迫切，必须尽快依据《仲裁法》的规定建立健全教育仲裁制度。
第五，完善有中国特色的教育司法制度。用司法手段来解决教育法律纠纷、保护各方合法权益是法律救济的最后屏障，但由于教育纠纷的广泛性和复杂性以及我国司法力量的薄弱性，使得运用司法手段来解决教育法律问题变得困难重重。一方面，由于司法程序的复杂性，耗时费力，学生、教师的权利在遭到不法侵害或与教育行政部门发生利益冲突时，往往不愿或不敢运用司法手段来维护自己的合法权益，“避讼”现象十分普遍。另一方面，我国的民事司法制度、行政司法制度还不够完善，很多教育法律案件都被排除在受案范围之外。为了更好地保护公民的教育权益，必须尽快建立和完善有中国特色的教育司法制度。一是尽快建立教育司法专门职能机构，设立教育法庭，建立一支专兼职结合且以专职为主的教育司法审判人员队伍，提高通过司法解决教育纠纷的能力。二是在相关法律中增设更多有关教育的条款，以突出针对性，扩大司法调整范围。三是及时出台相关教育司法解释，以保证教育法律的正确适用。四是加强司法判例的积累和研究，以充实和完善教育司法理论和审判实践。
建议六：加强教育行政执法
第一，完善教育执法程序，建立教育执法记录制度。要提高教育法律的执行力，必须健全教育执法队伍，要有效培养、科学选用、合理使用一支具有良好执行力的执法队伍；要完善教育执法程序，执法人员要严格按照执法程序来办案，这样才能体现执法的公正性；建立教育执法记录制度，在教育执法过程中每个环节都要留下视频记录、图像记录和文字记录，以备以后在执法监督中查证。
第二，建立健全省市县三级教育执法机构。要实施执法首先就要有执法机构，《决定》要求“深化行政执法体制改革。根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量”，省市县三级教育行政机关要根据“事权和职能”合理设置教育行政执法机构。强化县级教育执法队伍建设，统一规范县级教育行政执法部门名称，建议名称统一称为“政策法规科”或“教育执法科”。要按学生数或教职工数的比例配足执法人员。大力提高教育执法人员素质，严格实行执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。
第三，完善教育行政执法机制。按照权力与责任挂钩、权力与利益脱钩的要求，建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的教育行政执法体制，这是加强和改善我国教育行政执法的前提和基础。一是要明确具体的教育行政执法部门。目前，县级教育行政机关的教育执法部门没有统一规定，有的在办公室、有的在督导室、有的在人事科、有的在法规科。教育行政执法是一项经常性的工作，必须要有明确的部门承担此项工作。二是要规范教育行政审核审批行为。教育行政执法机关必须将教育行政审核审批的条件、实施程序、实施时限、是否收费或收费标准等向社会予以公示，及时接受社会监督。三是要规范教育行政执法人员的执法行为。执法人员要勇于执法，敢于担当，做到“法定职责必须为”，对违法行为不查处要按失职、渎职处理。执法人员还要做到“法无授权不可为”，不以权谋私或者违法执法。
第四， 健全统一司法鉴定管理体制。完善教育行政执法责任追究制度，要实行教育行政执法案件经办人员责任制，谁办案谁负责。要建立教育行政执法案卷评查制度。这一制度要求执法人员对执法活动作出记录，并将记录结果整理归档。教育行政执法机关内部监督机构可以依据执法档案进行评查，对执法不规范的执法人员要批评指正，对造成不良执法后果的违法执法人员要追究责任。同时，执法权力要与部门利益脱钩，只有执法权力与部门利益脱钩才可能保证执法的公正性。
建议七：完善教育执法监督体系
教育执法监督是对教育执法活动的法津法规依据进行审查，对教育执法行为的合法性进行评价，对违反教育法律法规的执法行为予以惩处，并在此基础上对教育执法活动的各方面工作加以正确的指导。加强和改善教育执法监督，将保证教育执法行为的合法性，维护教育执法的权威性，能有效提升教育法的实施效果。加强教育行政执法监督就要求我们必须加大教育行政执法监督力度，增强教育行政机关工作人员依法行政、公正执法的责任感，规范教育行政机关工作人员的执法行为，维护教育行政执法的严肃性和公正性。
第一，健全执法监督体制机制。一是必须强化人大对“一府两院”贯彻执行教育法律法规的监督作用。人大及其常委会要充分运用审议政府工作报告、述职报告、评议审查、质询解答，视察调研、考核任免、撤职查办等多种监督和处理形式，开展对政府及其有关部门教育执法职能履行情况、实施效果和司法处理等方面，进行重点、专项和经常性督查。二是各级人民政府及其教育、财税、计划、人事、物价等部门要依法履行职责，做好自身监督和层级监督，做好涉及到教育的抽象行政行为、具体行政行为的监督检查，做到依法执法、规范管理。三是要强化教育司法监督职权，依法追究违反教育法律的单位、个人的法律责任，要逐步推广建立教育法庭的做法，扩大教育司法的受案范围。四是加快完成省、市、县教育行政执法机构的组建，聘请任用专兼职的执法监督员，加强执法监督人员的培养培训，提高专业水平和整体素质；五是充实县级以上人民政府的教育督导队伍，进一步发挥对其督政督学作用；六是要完善教育执法监督的各项程序，做到监督检查合法、有序。
第二，健全和完善重大立法终身责任追究制度及责任倒查机制。完善教育法治责任追究制度和程序，对立法决策和执法过程中出现严重失误、造成重大损失、恶劣影响的，严格追究有关负有责任的其他领导干部和相关责任人员的法律责任。
第三，充分发挥社会监督的作用。发挥社会组织、公民、新闻媒体等对教育执法的社会监督作用，吸收公民参与教育执法检查，对教育执法中的热点、重点、难点以及其他各项检查活动及时宣传报道，对检查中发现的典型违法案件及处理结果，要及时公布于众。
建议八：全面推进依法治校
依法治教是依法治国的重要组成部分，依法治教是依法治国方略在教育领域的具体体现，而教育主要是由学校实施的，依法治校是依法治教的重要基础，只有学校实现依法治理才可能实现依法治教的目标。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）要求“大力推进依法治校”，作为依法治教的重要组成部分的依法治校，既是贯彻落实《纲要》的要求，更是实现教育法治的必然选择。无论是学校的内部管理，还是学校的外部条件保障，法治都将发挥极其重要的作用。全面实现依法治校要做好以下工作：
1，严格核准学校章程。“按照章程自主管理”是《教育法》第二十八条赋予学校的首要权利。《纲要》强调：“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校，认真履行教育教学和管理职责。”章程是学校自主管理的依据，是学校管理运行的“宪法”，也是举办学校的必要要件之一，是学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。因此，章程的制定有严格的程序，从起草到学校教代会讨论再到学校校长办公会议和党委会讨论通过后由学校法定代表人签发章程核准稿，再报核准机关核准，章程核准后才能生效实施。由于制定学校章程是近几年的要求，学校经验不足，核准机关人力有限，已核准的学校章程还有很多不尽如人意的地方。尤其是章程核准，是保证学校章程合法有效的最后关口，一定要慎之又慎。但是，现在各级教育行政机关承担章程核准工作的人力有限，难以承担众多学校的章程核准工作。各级教育行政机关应该成立学校章程核准专家委员会，吸收熟悉教育政策法规和各类学校管理的专家教授、知名校长和教育行政管理人员参加，严格做好章程核准工作。
2，真正实现学校按章程依法自主办学。学校章程经过教育行政主管部门核准后就成为学校办学的依据，学校要严格依照章程实施教育教学活动，保证教育方针的全面贯彻执行。建立校务公开制度，明确学校重大事务和涉及教职工切身利益事项的议事、决策与监督程序，充分发挥教职工代表大会在学校民主管理和监督中的重要作用。依法规范校内各种管理制度，切实保护学校、学生和教职工的合法权益，积极协助有关部门对侵权行为进行查处。认真配合教育行政部门依法进行的督查和评估，不断提高依法治校水平。只要学校依照章程做好了上述工作，教育行政主管机关就不能随意干预学校的工作，使学校真正实现“按照章程自主管理”的权利。
3，完善中国特色现代学校管理制度。一是要完善校长选拔任用制度，落实校长负责制和校务会议制度，健全议事规则与决策程序，实现校长权责统一和权力制衡。二是加强教职工代表大会、学生代表大会建设，充分发挥群众团体的监督作用，落实教师参与学校民主管理的权利。三是在高校建立理事会、教授会，在中小学建立家长委员会，充分发挥教授、教学骨干在教学、学术研究和学校管理中的作用，引导社会贤达和有关专业人士参与学校的管理和监督。四是建立教师、学生申诉机构，健全符合法治原则的教育救济制度。五是全面实行聘任制度和岗位管理制度，建立科学的考核评价和激励机制，实行能者上庸者下，着力打造一支高素质的教师队伍。
建议九：加强教育法治队伍建设
第一，建设高素质教育法治专门队伍。把思想政治建设摆在首位，加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上，加强立法队伍、行政执法队伍、司法队伍建设。抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。畅通立法、执法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。推进教育法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平。
第二，完善教育法律职业准入制度，健全国家统一法律职业资格考试制度，建立法律职业人员统一职前培训制读。推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。国家在法学教育中投入了大量人力和物力，但基于种种障碍，如公务员考试不透明、用人潜规则、地域歧视、性别歧视，还有军转干部挤进政法系统等，都使得相当一部分法学专业学生无法进入政法队伍。健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制可有效解决这一问题。法治队伍的运行、录用、考核和辞退都要有严格的程序，这样才能建设一支正规化的法治专门队伍。完善法律职业准入制度，主要针对立法者和执法者。
第三，建立健全教育法治培训制度。要想建立教育执法人员长效机制，只有将培训制度化，才能让其在工作中常态化。创新培训方式，将理论学习、经验交流与实践操作相结合， 增强法治培训方式的多样性与吸引力，让参训人员实实在在感兴趣、有收获；充分利用网络培训与竞赛活动相结合的方式来培训执法人员，增强培训的实效性与趣味性；丰富培训内容，全面提高执法人员的素质；建立培训考核制度，将考核成绩计入个人业绩。
建议十：增强全民教育法治观念
法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治的积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻的社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展教育法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。
第一，坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度。领导干部是火车头，理应处处起到模范事实作用。同样，在增强全民教育法治观念方面，领导干部应当首先带好头，坚持认真学习各项法律，而且应当学会运用法治思维与法治方式去处理工作中遇到的各种新情况与新问题。
第二，把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，法治教育进课堂进教材进头脑。学校作为培养人的专门场所，是普法教育的主阵地。要“把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程”，做好法治教育进课堂进教材进头脑的普法教育“三进”工作。要充分发挥思想政治和思想品德课的主渠道作用，推动普法教育“三进”工作。要做好课时、教材、教师“三落实”。要通过加强教材建设、改进课堂教学、提高教师教学水平等途径融入学校思想品德教育的全过程。
第三，普法教育必须同公民的日常生活紧密结合。法律观念的确立来自于公民对社会法律社会的感知，普法教育最重要的不是言语的说教，而是行为的感召；不是一般的倡导，而是具体的示范；不是条文的背诵，而是日常生活感知的积累。要注重程序法的普及；要建立公民和组织守法信用体系；要加强案例教育，用身边鲜活的生活案例教育民众。
第四，健全普法宣传教育机制。各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中发挥职能作用。充分利用电影、电视、报纸、视频、微信、微博、贴吧、论坛、QQ、短信等多种媒体进行普及教育法律的宣传教育活动。
第五，实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制，建立法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度。加强普法讲师团、普法志愿者队伍建设。把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活动，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在教育普法中的运用，提高教育普法实效。
建议人：本建议书撰写由全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、民进湖北省委会主委，华中师范大学教授、长江教育研究院院长周洪宇主持，谭细龙教授起草初稿，申国昌教授修改二稿，周洪宇教授最终定稿。参加讨论并提出修改意见的专家有武汉大学程斯辉教授、华中师范大学李晓燕教授、华中科技大学李太平教授、湖北大学靖国平教授、中南民族大学康翠萍教授、武汉纺织大学张建林教授、湖北工业大学李梦卿教授、华中师范大学刘欣副教授、华中师范大学肖登辉副教授、长江教育研究院张才生研究员等。
