周洪宇代表：关于解决小学生课后托管问题的建议

发布时间：2018-03-06来源：本站 浏览量：4422

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案由：

近年来,小学生课后托管问题日趋成为政府、社会、学校、家长共同高度关注的热点问题。目前,全国各地的小学在学生课后托管方面的政策措施不一，执行小学生课后托管服务的机构主要包括由学校组织的托管,具有办学资格的专业教育机构兴办的托管,社区、街道等主办的托管,私人开办的“小饭桌”托管等类型。由于存在巨大需求,生存于楼盘小区、居民区域里的无证托管班近年来如雨后春笋,有逐渐壮大之势。由于行政管理权限不清,且存在部门职责交叉重叠,导致无证托管班处于几乎无人监督管理、任其蔓延的状态。这种状况下，小学生课后托管过程中的安全隐患较大，家长在学校单位两边疲于奔命。与此同时,相比于校外托管,安全性和可靠性更能更让家长放心的校内托管服务,却又遭遇“不能收费”等政策瓶颈。随着国家二胎生育政策的放开，将带给家长们对养育教育小孩的时间成本和经济成本上造成更大的困扰。当前来说，小学生课后托管问题已成为教育服务领域的一大焦点难题。

案据：

一、小学生课后托管的产品属性决定了政府应承担主要责任的角色定位。小学生课后托管属于教育服务,而不是一种单纯的市场行为,公益性或公共性是其根本特征。基于小学生托管服务的公共产品属性,政府应当介入和承担责任,将小学生托管纳入到公共服务领域。当前,我国大多数地区小学生课后托管主要是面向市场需求,是一种基于服务双方自主自愿的民间契约和市场性行为,虽然具有法律效能,但政府责任缺失,一些地方性规定多从经营和管理的角度对小学生托管教育做出规定,没有将其纳入到公共服务体系中,逐渐淡出了政府公共服务的范围。
    二、将小学生课后托管纳入公共服务领域是国外发达国家的普遍做法。欧盟、美国、英国、日本等发达国家小学生托管的做法主要有以下四条:其一,政府都将小学生托管纳入到公共服务领域,全方位参与和支持托管事业。20世纪80年代以后,欧美发达国家将小学生托管视为社会保障体系中家庭保障的一个分支,相继制定了小学生课后托管的福利政策,将小学生托管纳入到政府公共服务领域,从政策法规、经费、具体运作等方面全面参与和支持小学生托管事业的发展。其二,托管服务主要是教育系统的责任,公校和民间组织提供服务。从欧美国家来看,小学生课后托管服务主要是由公立学校和民间组织来提供,课后托管主要由公立学校托管,由社会机构、组织、服务团体提供托管两种形式。其三,政府对小学生托管服务实行价格控制和财政补贴,家长缴费比例极低。在欧洲、美国、日本等发达国家,课后托管由于被纳入到社会保障中的一个组成部分,被规定为教育系统的责任,因此都获得某种形式的政府补贴。其四,政府制定小学生托管服务质量评估框架,监管托管服务质量。
    三、国内部分城市已率先制订实施政府补贴小学生课后托管的举措。北京市财政按照义务教育阶段实际在校生人数,以城区生均每年400元、远郊区县生均每年500元的标准,将经费拨至各区县,由区县统筹安排使用。据测算,北京市财政每年为此投入5亿元。2008年,上海市静安区教育局以每名学生每月12元的标准,对学校提供经费支持。2014年上海市教育委员会《关于进一步做好本市小学生放学后看护工作的通知》规定,各区县教育行政部门要将放学后看护服务工作所需经费纳入年度教育经费预算,足额安排,确保参与服务人员的劳务所得。
    四、公校为主的公益性托管服务体系具有强烈的公众需求。在调研中我们发现,广大家长对以公校为主的小学生校内托管模式具有极高的心理认同度和社会需求,倾向于将托管定位为学校责任。这方面是源于对校外托管高昂收费、服务质量无法保证的担心,另方面也是源于对学校在场地、师资、环境等优质托管资源的信任。但是,作为托管的重要利益相关群体一一学校教育人员对于开展校内托管有明显的心理抵触,倾向于将托管定位为“市场责任”,这主要是源于对增大教师工作量和工作压力的担心。与此同时，部分已开展校内托管的学校也面临较大压力和难题，亟须国家在政策措施上进行统一设计，承担起教育服务的政府公共职能。

 建议：

    基于小学生课后托管属于教育服务、公益性或公共性是其重要本质的认识,针对当前市场导向小学生课后托管日益突出的问题,国家应将小学生课后托管定位为项小学生福利,由政府负责提供小学生托管的基本公共服务，颁布相应的政策和法规,纳入到社会保障体系和公共服务领域；要坚持以财政拨款支持的公立学校作为小学生托管服务的主要提供者,同时积极发展社区力量参与托管服务,逐步建立以公立学校和社区组织为主的、市场多方参与的多元的小学生托管服务体系。

    1.明确公校为主的公益性托管是小学生课后托管体系的主体。明确校内托管的公益性,为有需要的小学生提供以“保护”与“看管”为主要内容的基础性校内托管服务。对于学校组织的校内课后托管服务,教育局是其主管部门,政府提供财政补助,并同时受卫生局、公安消防局等相关部门的指导和监督管理,并接受学生家长和社会的监督。

    2.积极探索校社合作、引入公益性机构和社会义工的公益性托管模式。鼓励社会组织进入,由社会机构、公益组织、服务团体提供托管服务。在有条件的地方,可以依托社区力量开展免费或者低收费的小学生托管服务。对于由社区的服务中心组织的课后托管服务,其直接领导单位是各级民政局,应该由授权组织直接担负起监督管理的职责,服务所包含的项目和收费情况同时受相关部门的监督管理。

    3.试点开展政府买单、市场机构进校的营利性托管模式。“政府买单,招标引入盈利性机构”和“引入市场机构,家长和公司签订协议进校托管”,是两种具有营利性特征的托管。在公益性托管资源明显不足的情况下,这类托管模式可以作为过渡措施。

    4.规范市场托管体系,满足家长选择权和多样化托管需求。在政府的基本公共服务之外,市场的作用在于提供多样性的选择满足家长的个性化需求。市场解决部分家长对小学生“辅导”等需求的托管服务,此类服务不属于教育服务,不具备公益性或公共性,不应由学校提供。对于具有办学资格的专业教育机构,因其主要是民办培训(补习)学校,申请注册要根据民办学校的相关要求取得执业许可证之后,再到民政局进行民办非企业单位的登记。在实际的监管中需要按照各有关职能部门分工负责和属地日常管理原则进行监管。

5.政府全方位参与,完善托管服务的法律、财政、评估等制度环境。托管既然是一种小学生福利,政府就要在托管服务中承担重要的角色。政府需要出合相关的法律、政策明确学龄小学生托管的性质、定位,明确将其纳入到公共服务领域;政府内设立专门机构负责小学生托管事务的管理,小学生托管的经费来源以政府拨款补助为主,实行价格控制和财政补贴;政府还监管托管机构的服务质量,从人员配备、场所要求、教育计划等方面进行托管服务质量评估。在小学生托管服务上,政府并不是直接的服务提供者,而是作为服务的购买者和质量监督者,要充分发挥公立学校和社区组织的作用,为建立公益性的小学生托管服务体系建立完善的法律、政策、财政、质量监控等各方面的制度环境。

  建议人：周洪宇 全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教授、长江教育研究院院长