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案由：
本人自2006年全国“两会”期间开始呼吁实施公办中小学教育公务员制度，2008年3月正式向十一届全国人大第一次会议提交《关于建立国家教育公务员制度的建议》，2009年提交“关于《国家中长期教育改革和发展规划纲要》建议”中也再次申明了建立国家教育公务员制度的主张，2010年3月向十一届全国人大第三次会议提交的《关于加强教师队伍建设的建议》共十条建议当中，第一条就是“建立教育公务员制度，吸引优秀人才当教师”。此后每年全国人大会议分组讨论时继续呼吁明确公办中小学教师作为国家特殊公职人员地位，实施特殊公务员（教育公务员）制度对于国家教育事业发展的重大意义。2018年1月20日，中共中央、国务院发布关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见，其中第五条第20款明确提出“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”，这是我国教师制度建设和队伍建设的重大突破，具有划时代的重大意义。但我认为，在确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位之后，应更进一步，尽快配套建立特殊公务员（教育公务员）制度，明确教师的职责权利和管理体系，吸引更多优秀人才加入教师队伍，推进我国教育事业的高质量发展。
一、建立特殊公务员（教育公务员）制度是推动教育高质量发展的客观需要
党的十九大报告指出：“必须把教育事业放在优先位置，深化教育改革，加快教育现代化，办好人民满意的教育。……加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，倡导全社会尊师重教。”对一个国家和民族来说，教育是一切的根本。教育事业的高质量发展才能为国家经济社会建设提供优秀的人力资源支撑。而办好教育，教师是关键。教师教育的发展水平直接关系到各类教育特别是基础教育的质量，关系到未来教师的培养与教育家的造就，关系到义务教育的均衡化与教育公平的实现，关系到中华民族的伟大振兴。我国教师队伍经过几十年的建设，取得了巨大的成绩，但在发展过程中，也暴露出了一些突出的问题，诸如：中小学教师责任重且工作量大，工资待遇偏低，政治、经济、社会地位不高，中小学教师职业缺乏吸引力，优秀人才不愿当教师；城乡之间、地区之间、学校之间师资力量发展严重不平衡，等等，导致我国教师队伍特别是中小学教师队伍的专业化程度不高，整体质量受影响，与国际水平存在一定差距。因此，建立特殊公务员（教育公务员）制度，深化教师队伍管理体制改革，不断提升教师队伍的师德师风师能，是实现我国教育事业高质量发展的基础保障和客观需要。
二、建立特殊公务员（教育公务员）制度有利于吸引优秀人才加入教师队伍
如何把最优秀的人才吸引到中小学教师队伍中来，培养基础教育的教育家，并且尽可能地减少优秀教师流失，是教育发展过程中必须解决的重要课题，因为没有优秀的教师，就不可能教出优秀的学生，更不可能成就民族复兴的伟大事业。
众所周知，“造成‘最优秀’的中学生不愿意报考师范院校、‘最有才华’的大学毕业生不愿意当中小学教师的根本原因，是中小学教师的政治、经济、社会地位不高和待遇偏低。尽管《教师法》规定教师的平均工资水平不低于或高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高，《义务教育法》也有类似规定，但这一法律规定一方面根本没有落实，另一方面，规定仅局限在工资收入水平上，实际上，公务员所享受的各种津贴，教师都很难享受到。在现实中我们可以看到，脆弱的教师津补贴制度，并不能很好地在提高农村中小学教师基本的工资待遇上发挥作用。就目前而言，许多地区的农村中小学教师，其“三金”等福利尚未得到保障。而在一些财政收入欠佳的县市，对提高农村教师待遇上确实存在实际困难，相关政策又缺乏明确、强制性规定。待遇问题直接影响到师范院校的招生质量，影响到现有教师队伍的稳定。而建立特殊公务员（教育公务员）制度能够从制度层面上保障教师工资待遇的落实，提高教师的社会地位，吸引优秀人才加入教师队伍，使教师队伍素质不断提高。
三、建立特殊公务员（教育公务员）制度有教育发达国家的成功实践经验可资借鉴
在国外的公务员系列中，公务员有一般公务员、特殊公务员（或称准公务员）和合同制的政府雇员之分。公立学校的中小学教师一般属于特殊公务员（或准公务员）系列。如日本《国家公务员法》、《教育公务员特例法》就规定，公立学校的中小学教师是国家公务员，但不是一般的公务员，因为其行政级别不能升迁。但同时，教师除了一方面享受公务员的待遇外，另一方面，还要享受教师该享受的待遇，如：每年寒暑假带薪休假，教师进修的权利等，并履行相应的义务。由于教师和公务员两种职业还是有一些各自的特点，因此，称之为教育公务员，以与公务员区分。
世界各国义务教育阶段教师的法律地位大致分为三种类型：一是公务员或教育公务员。法国、德国、日本、韩国等国家，一般将教师定位为公务员或教育公务员。具有公务身份的教师，往往具有相当高的职业保障，也必须终身从教。二是公务雇员。美国、英国、加拿大、澳大利亚等国，一般都将义务教育阶段教师定位为公务雇员。教师由教育行政部门任用，并与之签订雇佣合同。三是雇员。欧洲有部分国家将义务教育阶段教师直接定位为雇员，由校长雇佣，但由政府支付工资。学术界有学者提出，供我们选择的改革方向有三：将义务教育学校教师纳入公务员队伍；建立独立的教育公务员制度；将义务教育学校教师规定为国家工作人员。
四、尽早建立特殊公务员（教育公务员）制度是解决中小学教师队伍建设中一些棘手问题的根本途径
1.建立特殊公务员（教育公务员）制度有利于保证教师的工资待遇的落实。实行教师公务员制度后，中小学教师的工资待遇就与公务员一样发放，不仅能从根本上杜绝拖欠中小学教师工资的现象，而且还能保证法定的教师的工资待遇不低于公务员的的落实。
2.建立特殊公务员（教育公务员）制度有利于提高中小学教师的社会地位，从而在全社会掀起尊师重教的社会风气。实行教师公务员制度后，中小学教师的工资待遇就会有大幅度的提高并与公务员持平，这将极大的提高教师职业的吸引力，会吸引更多优秀生源投身教育事业，从而在全社会掀起尊师重教的社会风尚，真正使教师成为最受尊重的职业，使教育成为最受尊重的事业。
3.建立特殊公务员（教育公务员）制度有利于从整体上提高中小学教师队伍的素质。实行教育公务员制度后，中小学教师的工资待遇有了保证且有大幅度的提高，教师的社会地位得到提升，就可以吸引更多的学生报考师范院校，报考人数会大幅度增加，师范院校的生源选拔余地加大，优秀教师的产出率会提高。同时，实行教育公务员制度，也就意味着要实行如公务员同样严格的教师资格考试，教师的入职门槛必将进一步提高，也就意味着要成为中小学教师必须经过如公务员考试同样激烈的竞争，能成为教师的竞争优胜者的素质必将大幅提升，教师的专业化程度也必将进一步增强，进而有利于培养、造就一支素质精良、德才兼备的中小学教师队伍。
4.建立特殊公务员（教育公务员）制度有利于地区之间、城乡之间、学校之间师资力量的均衡发展。实行教师公务员制度，中小学教师就有了公务员的身份，而公务员是有任期的，必须要参加流动，定期流动就成了教师的义务。流动期间，公务员的工资待遇不变，流到偏僻地还有津贴，这样，就有利于大规模的实施教师定期流动制度，而促进地区之间、城乡之间、学校之间师资力量的均衡发展。
建议：
1. 参照美、英、法、德、日、韩等国的做法，修改现行《教师法》或对《公务员法》做出补充规定，将取得教师资格证书并获得教师职位的公办普通学校的中小学教师的身份确认为国家教育公务员，纳入国家公务员行政管理系统之中，明确其“公务性”身分，依法对其实施规范监督，使其享有与公职身分相应的权利和义务，并执行相应的收入分配制度，保护中小学教师的社会地位和经济利益。从法律上保证中小学教师的工资待遇与公务员一致，才能提高教师职业的吸引力及其社会地位，进而提高其专业化水平。
值得一提的是，教师活动的公务性与一般公务员的公务活动有明显的区别，因为教师的教育活动是一种在精神领域具有创造性和个性化的活动，往往需要教师在教育活动中进行独创性的选择与判断，而不同于一般公务员的工作，带有程序性和普遍性，创造性与个性化特征不像教师那样鲜明。因此，教师既是教育公务人员，又是专业人员。其专业活动除了公务性之后，还会体现出其固有的专业特征。可见，公务性和专业性是教师职业所具有的双重特性。为了保证义务教育的公共性质，由政府聘任教师可能更符合我国的教育实际。然而，明确教师的“公务性”，却不能忽略教师的“专业性”；在明确教师的“公务性”同时，要确保教师的专业地位与特点，切忌将教师当成一般的公务员来管理，完全使用行政手段，对教师也搞行政本位，特别是要防止“官本位”，防止出现建立与实行“教育公务员”制度后可能会对教师专业化带来的不良影响。
2.建议全国人大责成国务院有关部门（如教育部、人事部）尽快组织专家进行调研，拿出初步意见，听取各方面意见，争取在2018年能够启动实施。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
