发展南方城市清洁低碳供暖，是提升人民生活品质、实现美好生活的新途径，是保民生、稳就业、促增长的新手段，是保障能源安全、助力实现碳中和愿景的新战略，是提高城市韧性、加强综合治理能力的新契机。近年来，南方居民的供暖需求日益增长。据中国人民大学应用经济学院“南方城市供暖市场”课题组测算，到2030年，我国“夏热冬冷”及周边地区共133个南方城市潜在供暖家庭预计高达3246-6577万户，拉动经济2486-32572亿元，新增就业257-2079万人。发展南方供暖已是民心所向，我本人也连续几年在全国“两会”上分别提出了：“沿长江重新划定供暖分界线”、“尽快启动南方供暖问题研究”、“加快发展我国南方百城供暖市场”等建议。在“十四五”时期，为实现“民生福祉达到新水平”发展目标，满足“能源清洁低碳安全高效利用”的发展要求，进一步推动南方城市供暖落地实施，今年我提出南方城市清洁低碳供暖的建议。

第一，发展南方供暖是民心所向，大势所趋

南方居民供暖需求日益高涨。十九届五中全会提出，要“改善人民生活品质”，提高人民群众的“获得感、幸福感、安全感”，发展南方城市供暖与“民生福祉达到新水平”的“十四五”规划目标极为契合。根据调研结果，目前南方90%以上的城市家庭拥有分户取暖设备；此外，合肥、武汉、贵阳等城市已经在部分城区实行集中供暖，更有南昌、襄阳、毕节等一批城市正在规划建设集中或区域式供暖工程。按照十九届五中全会提出的远景目标，到2035年我国人均GDP将达到中等发达国家水平，随着人民收入水平的进一步提升，届时南方城市将释放出大量的供暖需求。

第二，“碳中和”目标下，发展南方清洁低碳供暖是必然选择

在居民供暖需求高涨、环境气候约束趋紧的南方城市，充分利用当地的资源禀赋发展清洁低碳供暖是必然选择。

根据中国人民大学课题组研究结果，我国“夏热冬冷”及周边地区的133个南方城市如果继续保持以电、气为主要热源的分户供暖模式，在社会经济中等发展情景下（年均经济增长率4%，城镇化率65%），分户供暖带来的直接碳排放将会持续增加，到2030年将高达1.26亿吨，严重制约全国碳达峰和碳中和目标的实现。

与此同时，南方城市拥有丰裕的可再生能源（如地热、江水源、太阳能、污水源等）和清洁化能源（天然气、电、工业余热、清洁化燃煤等），适宜通过多能互补和冷热联供，发展低能耗、清洁低碳的供暖模式。以贵阳为例，该市“未来方舟”项目采用水源、污水源热泵等技术为居民提供冷热联供，相比传统供暖模式，每年可节约燃煤量为1.26万吨标煤，减少CO2排放3万吨、SO2排放207吨、烟尘排放120吨，并节省30-40%的成本。

此外，南方居民热负荷波动大，在应对低温寒流时易形成电力和天然气负荷高峰，引发能源供应缺口，如2008年和2020年我国南方多省的“拉闸限电”、2021年美国德州的大停电现象，这些能源危机均与极端天气有关。如果在南方发展多能互补、冷热联供的清洁低碳供暖系统，可有效提高能源系统韧性，保障能源安全。

第三，政府积极作为是南方供暖市场高质量发展的关键所在

南方供暖市场具有自发的市场性质，但已呈现野蛮生长的态势。据启信宝数据显示，2014年后在长江中下游的南方城市新增了1万余家暖通公司，这些公司资质参差不齐，质量难以保障，跑路现象频现。成熟市场的形成需要适度、科学的政策体系来规范。我国现行相关政策法规主要适用于北方集中供暖地区，南方供暖相关政策法规、行业监管、市场标准欠缺，导致市场无序竞争。市场发展的顶层设计缺位，让地方政府和相关部门“无法可依”、“无权管理”，造成了供暖行业在市场准入、资源利用、产权界定、节能环保等诸多方面缺乏统一的法律法规和监管标准，严重阻碍了南方供暖市场高质量发展。

建议：

请全国人大将此建议转交国家发改委、住建部、财政部、国家能源局等相关部门办理。具体建议如下：

第一，加快构建南方清洁低碳供暖管理体制机制

一是明确组织管理体系。建议由住建部归口管理，“十四五”时期先设南方供暖工作组，具体协调、指导南方城市供暖管理工作。建议国家发改委、住建部牵头制定南方供暖市场发展的指导性文件，财政部、生态环境部、自然资源部、水利部、国家能源局做好配合工作。南方各省（区、市）住建主管部门相应成立工作机构，组织开展本地区清洁低碳供暖工作。

二是系统梳理和完善政策条例。建议住建部、财政部、国家发改委、市场监督管理总局系统梳理涉及南北方供暖行业的相关政策，清理或修改不合理、不公平、区别性、有歧视的政策规定。建议国家发改委、自然资源部牵头相关部门指导各地完成地热、江水等清洁能源管理的审批权界定、适宜发展区划定、开发利用标准制定等工作，并明确办理程序，加快审批速度。

三是尽快摸清基础信息。建议由住建部南方供暖工作组牵头，组织相关部门、机构、行业代表、专家学者和地方政府开展基础性调查，力争在1-2年内摸清南方供暖市场的基本信息，包括各类热源资源量、已建和拟建的基础设施、实际覆盖面和潜在能力、模式与技术路线、各终端用户实际需求与支出、具有采暖支付能力的用户规模、特殊群体规模等；同时建议成立专家组，开展南方清洁低碳供暖远景分析与综合影响评估。

四是适时启动规划方案编制。“十四五”规划明确提出要加快发展绿色建筑，推进重点行业和重要领域绿色化改造，实现能源清洁低碳安全高效利用。建议由住建部牵头，紧密衔接国家“十四五”规划，出台关于加快南方清洁低碳供暖规划编制工作的指导意见，要求南方各地根据当地能源供给条件、经济发展水平、环境保护、区域气候等特点，组织编制地区清洁低碳供暖专项规划，做到规划引领、重点推进、因地制宜。建议由能源局牵头，将南方清洁低碳供暖纳入城市综合能源服务体系规划中，以增进能源系统的抗风险能力和韧性。建议地方政府在编制“十四五规划”时，将清洁供热热力管网纳入管廊等城市基础设施规划范围，为清洁用能基础设施的空间分配、建设顺序、配套兼容提供规范和依据。

第二，建立“政府引导、市场运作”的南方清洁低碳供暖运行机制

一是完善“政府引导制定规则、市场主体公平竞争”的资源配置方式。建议由国家发改委牵头，针对南方开展集中或区域式供暖项目，规定实行供热特许经营制度，引导鼓励各类企业通过公开竞标的方式，参与新能源开发、热源站与供热管网建设运营，取得规定范围和规定时限的特许经营权。积极鼓励社会资本及具有技术、资金、服务等优势的实力企业进入清洁低碳供暖行业，通过BOT、BOO、PPP等多种商业模式，打造多种主体经营形式的供暖体制，采用市场化手段运营中、大型供热项目，保证项目改造的快速建设及长期稳定运行。

二是加大南方清洁低碳供热的土地要素支持力度。建议自然资源部牵头组织各地政府，将南方清洁低碳能源站、清洁低碳能源开发建设用地纳入国家或省重点保障的项目用地，切实保障有效投资用地需求，甚至可以考虑按照社会公益事业划拨使用。

三是以绿色金融推动南方供暖发展。建议由财政部、科技部、住建部牵头，组织出台南方清洁低碳供暖技术清单，将满足清洁低碳供热技术标准的企业纳入绿色金融优先支持范围。将南方供暖纳入新一版《绿色债券支持项目目录》，鼓励南方热力企业把握“全国绿色金融改革创新试验区”机遇，通过注册发行定向工具、资产支持票据等不同品种的绿色债务融资工具，由国有银行、优质券商作为主承销商支持债券发行，丰富企业融资渠道，增加融资额度。建议由中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会与国家发改委鼓励和指导银行等金融机构积极开展绿色信贷和证券发行业务，为南方清洁低碳供暖企业提供低息贷款。建议已有的各类低碳发展基金，将使用清洁可再生能源的南方热力企业纳入支持范围，鼓励企业低碳发展。财政部也可按照公共基础设施项目给予清洁低碳供暖企业一定的税收减免优惠。

第三，建立南方清洁低碳供暖技术标准

一是以中国建筑节能协会、中国城镇供热协会下设的相应工作委员会为基础，单独成立南方清洁低碳供热协会，以南方相关行业和企业为主体，负责行业统一规则、协调及政策研究。

二是修订南方建筑节能标准。建议住建部牵头，在近期修订送审的《夏热冬冷地区居住建筑节能设计标准》和《夏热冬冷地区超低能耗住宅建筑技术标准》基础上，综合考虑南方各地区“碳达峰、碳中和”路线图及节能减排目标，按照因地制宜、合理适用原则，提升现有南方建筑节能规范；同时建立“夏热冬冷地区”低碳、零碳建筑节能认证标准，完善南方建筑节能标准体系。

三是完善各类行业标准。建议住建部、市场监督管理总局尽快出台南方暖通行业技术标准，构建绿色高效清洁能源相关设备标准体系，提高行业门槛，淘汰品质差、能耗高的供暖设备，鼓励技术先进、热效率更高的企业优先发展。建议由国家能源局、住建部牵头，健全和完善清洁能源开发利用的设计、施工、运行、环保等相关标准，规范新型可再生能源站设计、采购、施工、安装和验收流程。建议由南方清洁低碳供热协会牵头，建立南方供暖行业标准体系和检测认证体系，完善适合不同环境特点的供暖系统设计安装、电网接入、运行维护等标准，组织从业技能培训和资格考试，颁发执业证书，完善从业人员资格管理制度，推动供热市场健康发展。

第四，推动南方清洁低碳供暖示范工程建设

一是启动清洁低碳供暖试点示范工程。建议由住建部、财政部、生态环境部联合组织开展南方城市新能源技术应用、清洁低碳热源开发、低碳建筑建设等试点示范工程。“十四五”时期示范工程优先考虑具有较好基础的10个重点城市（上海、南京、苏州、无锡、杭州、合肥、镇江、常州、武汉、宁波），同时从潜力较高的城市（如扬州、南通、绍兴、嘉兴、长沙、连云港、泰州、徐州、舟山、金华、芜湖、温州、盐城、台州、福州、湖州、贵阳、蚌埠、成都、南昌等）中再遴选10个试点城市开展示范工程。“十四五”时期力争建设20个试点城市，惠及40万户居民，覆盖4000万平方米供暖面积。同时，中央财政专项资金标准应根据城市规模分档确定，各地结合本地实际，研究设立地方专项资金，统筹引导企业和社会加大资金投入。

二是启动清洁低碳供暖技术研发专项工程。建议国家财政部、科技部、教育部、国家自然科学基金委员会联合成立专家评估小组，拟定南方清洁低碳供热专项技术突破清单，设立南方清洁低碳供暖科研专项基金，在“十四五”时期，每年资助3-5亿元，通过公开招标方式，吸引研究院、高校、企业、政府等各类主体联合攻克多热源联网供热、余热回收、智慧供热、供热系统热计量、高温热泵等一系列核心技术，推动南方供暖 “源-网-荷”产业链一体化发展。设立科研专项资金资助开展碳中和目标下的影响评估和路径研究，从而促进南方供暖更快地向清洁低碳供热和智慧供热迈进。

三是鼓励地方自主创新。将示范区建设成效与各项支持政策相结合，优先安排各类试点示范和政策支持。譬如，支持示范项目简化审批流程和登记手续，落实各项激励政策，并将其典型经验和特色做法在当地进行宣传推广。