市场经济条件下政府的角色与职能

发布时间：2003-08-21  来源：hyzx

摘 要：本文依据现代政治学的有关理论和方法，对内地中央政府与香港特别行政区政府的角色与职能进行初步比较，并在此基础上，对未来市场经济条件下内地中央政府角色和职能的调整提出了若干建议。 关键词：市场经济；政府；角色；职能 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-2277（203）01-0011-03 在市场经济条件下，政府应扮演何种角色，发挥哪些职能，这是目前人们普遍关心的一个热门话题。本文拟依据现代政治学的有关理论和方法，对内地中央政府与香港特别行政区政府的角色与职能进行初步比较，并在此基础上，对未来市场经济条件下内地中央政府角色和职能的调整提出若干建议。 一、现代政府的类型与职能 政府是一种管理公众事务的政治机构。它的产生最初源于古代人类社会公众事务的出现。在漫长的历史岁月中，政府逐渐演变为一套庞大而复杂的行政体系，其角色和职能也发生明显的变化。早期的政府，其角色和职能比较单一。随着人类社会公众事务的日益增多和复杂，其职能也日趋全面。尤其是进入现代社会之后，剧增的社会公众事务，迫使政府的职能不断加以调整和完善。按照著名经济学家弗里德曼的说法，在现代多元开放的社会，政府的职能主要有四个：一是提供国防，保证国民的安全；二是维护司法公正，坚持公平正义的基本原则；三是弥补市场缺陷，提供教育、医疗卫生、公园、剧院、图书馆等公共服务品，使人们有学可上，，有书可读，有病可治，安居乐业；四是为社会弱势群体（如儿童、残疾人、孤寡老人等）提供保护，保障其基本权利。 从政府型态学的观点来看，现代政府可分为无限（或曰全能）政府与有限政府两类。所谓无限（全能）政府，是指政府通过各种手段和方式，将社会公众事务的各个方面均纳入自己的决策和管理之中。此种形态的政府往往主导一切，决定一切，包办一切。其行政特征为“议而能决，决而能行”，优点是能集中力量办大事，速度快，效率高，但也正因政府决定一切，包办一切，决策缺乏民主和科学，常常导致一着不慎，满盘皆输，给全国和人民带来重大失误。通常说来，无限（全能）政府与计划经济往往互为表里，相互支持。前者以后者作基础，后者以前者为保障，两者相辅相成，须臾不离。需要说明的是，无限（全能）政府不等于集权政府。无限（全能）政府是一种政治管理的方式，而集权政府则是一种政治体制。前者是中性词，后者是贬义词。尽管历史上中国曾长期实行集权统治，但近半个世纪，特别是改革开放以来，中国的政治体制已发生根本性变化。所以，准确在说，目前的我国中央政府是无限（全能）政府而非集权政府。这一点，美籍华人、著名的政治学家邹谠教授在其《二十一世纪中国政治》一书中已有明确说明。不了解这一点，就会误判现实中国政府的性质，也无法把握中国政府今后的改革方向与发展趋势。所谓有限政府，是指政府在法治的基础上，依循自由竞争的原则，充分发挥企业和社会中介组织的作用，政府实行宏观经济调控，为公众提供公共服务品和基本社会保障，矫正所得分配不均现象。政府既不主导一切，也不决定一切，更不包办一切。由于凡事讲究民主程序，因而往往“议而不决，决而不行”，效率低下。但也正因如此，能够避免出现重大失误。虽然走得慢，但走得稳，走得实。同样，有限政府往往与市场经济相共生，两者也是互为依托、命运与共的关系。客观地说，任何一种政府型态都不是绝对的好或绝对的坏，都有其优势与不足，都是历史发展的产物，其发展演变都有其内在规律与逻辑，不依人们的主观意志为转移。 二、香港特区政府与内地中央政府的初步比较 香港特区政府是一种非常典型的有限政府。香港实行资本主义制度和自由市场经济，有良善的自由港、自由企业制度和自由劳动力市场，资金自由流动，采取简单税制、低标准税率和港元对美元的联系汇率。政府实施“积极不干预”政策，让企业和社会中介组织发挥主导作用，政府以法律规章制度维护市场竞争，实行宏观经济调控，为公众提供公共服务品和基本社会保障。政府除了通过企业来组织生产，调节市场，还非常重视社会中介组织的作用。香港虽弹丸之地，但社会中介组织异常发达，应有尽有，一应俱全，既有贸易发展局、生产力促进局、旅游发展局、平等机会委员会等官助民办中介机构，又有香港总商会、香港中华总商会、香港厂商联合会、工业总会、地产建设商会、香港中华出入口商会等民间行会组织和律师、工程师、会计师、医师、教师等方面的专业人员协会，还有香港各界文化促进会、香港东区各界协会、香港刘氏宗亲总会等各种民间社团。特别引人注目的是，各种咨询组织众多，如中小企业委员会、环境咨询委员会、教育统筹委员会等。这些咨询组织多由社会各界精英组成，定期提供咨询报告。由于属咨询性质，其意见和建议政府可以听，也可以不听（即听而不办）。如此，政府既可广纳民间智慧，改进工作，又可缓和大众的反对声音和压力，必要时用作挡箭牌。这种政治管理形式，历史悠久，颇有成效，是香港特区政府政治运作的一个重要特点。 相较而言，目前我国中央政府基本上还是一个无限（全能）政府，或者说是正在开始向有限政府转变的无限（全能）政府。政府主导一切，决定一切，并常常包办事务。政府制订各种经济政策，并直接参与大量经济活动，办了许多国营企业，而这些国营企业大都经营不善，亏损严重，成为政府的沉重包袱。虽然改革开放以来，政府已逐步由传统的计划经济向社会主义市场经济转变，但政府的管理方式尚未及时作出合理调整，仍常常扮演监管者与参与者的双重角色（通俗地讲就是既当裁判员又当运动员），以致角色不明，职能不分，该管的不管，不该管的要管。结果，什么都想管，又什么都没管好，角色与职能发生了严重的错位、越位与缺位现象。诚然，由于中国是一个后发型的现代化国家，人多地广，各地发展极不平衡。为实现“赶超型”战略目标，在当前及今后一段时间内，政府主导的局面还不可能改变，还有其历史和现实合理性。但政府主导不是政府包办，也不是一切由政府决定。该由企业自办的应交企业自办，该由社会中介组织办理的应交社会中保组织办理，政府不应操心过度，干预过多。政府应明白在市场经济条件下，未来唱主角的不是政府而是企业和社会中介组织，这是一条不以人们主观意志为转移的经济规律。资本主义社会如此，社会主义社会同样如此。规律就是规律，规律没有阶级性。特别是中国已经加入世界贸易组织，政府面临的冲击和风险不比企业小，政府如不认清角色，转变职能，弄不好会产生严重后果。 三、若干建议 香港与内地情况有别。香港只是一个现代化的国际大都市，且实行的是资本主义制度。内地则是地广人多、资源丰富、经济基础完善、发展潜力巨大的社会主义国家。内地不应也无需照搬香港的一切（况且香港自身也存在诸多内在缺陷并面临大量现实问题），但香港特区政府充分发挥企业和社会中介组织等做法，不妨用用内地的参考和借鉴、 我认为，参考香港特区的经验，目前我国中央政府应该尽快着手以下几件事情：（一）端正认识，认清自己的角色不是无所不能的决定者和管理者，而是权责和能力有限的决定者和管理者，主要起调控、引导和规范的作用。政府的职能主要是以法律规章制度维护市场竞争，实行宏观经济调控，为公众提供公共服务品和基本社会保障，而不是直接从事大量的经济活动，既当裁判员，又当运动员。除了从事自己该做的工作，其它的事情应尽量交由企业和社会中介组织去做。（二）大力发展非公有制经济，改革国有企业，建立产权明晰的现代企业制度和自由劳动力市场，完善资金流动制度和税制，培育市场，营构良好的经营环境。政府除保留少数事关国计民生的行业（如石油、电力等）的垄断性经营外，一般的经济性事务都可交由非公有制企业去经营，以发挥其市场的调节功能。对于国有企业和非国有企业，应一视同仁，不分彼此和厚薄。（三）大力扶持社会中介组织。尽快出台有关政策，支持建立商会、律师公会、会计师公会、工程师公会等各类专业性行会、协会以及咨询组织。尤其是入世之后，政府应积极发挥这些社会中介组织的作用，千方百计地为它们创造发展条件和活动空间。只有现代企业和社会中介组织成长壮大起来，政府原来承担的一部分工作才有可能真正卸下，交企业和社会中介组织去承担。否则政府还是不得不包揽一切。可以这样说，企业和社会中介组织充分发挥作用之时，就是政府角色和职能回归本位之日。（四）尽快制订各种与市场经济和世贸协定相适应、相对接的法律规章，清除原有过时的法规条例，为企业和社会中介组织充分发挥作用，提供坚实的法律依据和制度环境。 总之，一个健全的社会，是由政府、企业和社会中介组织三大主体来维持其正常经济运作的。缺少三大主体的任何一个方面，都是不行的。同时，以其中的某一方面取代另外两个方面，也是行不通的。它们在社会经济运作中，各有自己的角色和职能。只有各就其位，各尽其能，社会才能人尽其才，地尽其利，物尽其用。在市场经济条件下，尤其是入世之后，中国政府只有及时转变自己的角色和职能，才能实现其振兴中华、强国富民的历史使命。