周洪宇2015年议案建议
关于尽快制定《社会组织法》的议案
案由：
我国从1989年恢复对社会组织登记管理以来，经过近30年的发展，社会组织数量不断增加，质量不断提升。截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，其中社会团体28.9万个，基金会3549个，民办非企业单位25.5万个，这在一定程度上弥补了政府和市场的功能，在扩大群众参与、反映群众诉求、增强社会自治功能、促进经济社会发展等方面发挥着越来越重要的作用。但我们也看到，我国的社会组织大多还处于发展的初级阶段，与我国经济社会发展的要求和国际水平相比，仍有较大差距。特别是在法律环境方面，还面临许多困难和问题。立法滞后、政府职能部门未合理剥离职能、扶持优惠政策不够、社会组织生存空间狭小、作用发挥受限成为制约社会组织发展的“瓶颈”。因此，制定一部社会组织保障方面的法律就显得尤为重要和紧迫，它是激发社会组织活力，推进社会治理体制、创新法律制度建设的重要举措。
案据：
一、将社会组织入法，填补国内法律在这方面的空白，是当前国情和社会客观现实的迫切需要。
在改革开放至今的30多年中，社会组织的发展既有复苏发展期和稳定发展期，也有过曲折发展期。但有一点在全社会是形成了共识的，即2006年10月党的十六届六中全会首次对“支持社会组织参与社会管理和公共服务”做出清晰表述之后，全国各地在社会组织发展方面开展了许多创新性的实验，比如政社分开模式的探索、各相关领域双重管理旧制的突破、公益捐赠财税优惠措施力度的加大、民办非企业单位减免税政策的探索等。这些创新有的具有进步价值，有些则存有争议，甚至有的已经明显走偏，都需要从中国的具体情况出发，从社会组织立法层面给出回应，以提高立法质量，真正推进社会组织的发展。
二、制定一部社会组织方面的法律，是推进社会主义民主法制建设和落实依法治国理念的现实要求。
党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标，并对社会组织改革发展进行专章部署，除在创新社会治理体制内容中重点提出了“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快政社分开，推进社会组织明确责权、依法自治、发挥作用”的总要求、总基调、总目标外，还在经济、政治、社会、文化、党建等方面12次提及社会组织，对社会组织的地位给予清晰界定，对社会组织的作用发挥寄予前所未有的厚望。反映了我们党自觉总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，坚持解放思想、与时俱进，不断提升国家治理水平的高度自信。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”全文8次提及“社会组织”一词，在11个章节中对社会组织改革发展和作用发挥作出新部署、提出新要求达20余处，并且在“推进多层次多领域依法治理”中对发挥社会组织积极作用作了专节阐述。
三、制定社会组织方面的法律，是德国、英国等发达国家切实保护社会组织健康有序发展的有效措施。
从国外立法经验来看，在德国、英国等国家，早就对保障社会组织发展进行了法律法规的约定。以德国为例，《德国民法典》中有关社团法人的规定，《德国税法》中有关对社团法人税收优惠的规定等，形成了完备的社会组织保障法律体系。德国还专门出台了《结社法》，保障社会组织正常发展。如该法中规定公益性社会团体、市民小协会和工会等都可以不进行法律登记。登记取得法人资格，承担有限责任，而且是享受国家税收优惠的条件。未登记的社团，也可以自主开展活动，但没有法人资格，不能享受税收优惠，承担无限责任。在德国，政府对社团就是负责登记，登记过后，其管理应当完全靠社团自己，政府不过多干预，社会团体登记后，也没有年检。但《结社法》同时也规定公民不得滥用结社自由危害社会民主和国家安全。这些立法不但能够缓解社会组织发展遇到的瓶颈，也能够引导社会组织良性健康有序发展。
建议：
1、建议全国人大和国务院高度重视社会组织方面的立法工作，尽早制定出台一部有中国特色的《社会组织法》。
2、明确好立法的目的和模式，处理好外部环境与内部治理的关系。良法是善治之前提。社会组织立法的根本目的，是推进其健康成长，政府要把握好权力的边界，既为社会组织发展创设良好的外部环境，又要为社会组织的内部治理制定规则，在此过程中，还要避免对社会组织内部具体运行的不当干预。社会组织法应当采用以营利法人和非营利法人的区分为标志的立法模式，明确营利的判断标准，并将社会组织细分为公益法人和中间法人予以规制。其中，社会团体，既可以是公益法人，也可以是中间法人。而民办非企业单位和基金会则应强调其从事事业的公益性，归类于公益法人。同时，虽然社会组织法不宜采用社团法人和财团法人的分类，但是并不妨碍借鉴其他国家和地区的社团法人和财团法人的规定，以完善我国社会组织的相关法律制度。
3、在立法过程中要对现行的法人分类进行调研分析，确保涵盖所有的社会组织。目前，现行的法人分类难以涵盖所有社会组织。企业法人和非企业法人是我国法人的基本分类，非企业法人又包括机关法人、事业单位法人和社会团体法人。依据法人分类，社会组织只能划归社会团体法人。但是，一旦涉及基金会，则会发现其与社会团体法人存在明显区别。例如在成立基础上，基金会以从事公益事业为目的的捐赠财产为基础，而社会团体法人以会员为基础；在设立人数上，基金会可以由一人设立，而社会团体法人对成员人数存在严格要求。此外，立法还必须与我国的历史传承、文化传统和经济社会发展水平相适应。其中特别需要关注的，例如党组织在社会治理与社会组织发展中的角色定位，对政社分开具体内涵的把握与实施路径设计，官办社会组织和枢纽型社会组织的改革，都需要从中国的国情出发，才可能规范和引导各类社会组织健康发展。
4、在立法中还要全面梳理整合现有与社会组织相关的法规和规范性文件。其中包括直接相关的3个“条例”，4个“规定”，13个“办法”，19个“通知”，4个“意见”，1个“制度”，1个“指引”，1个“方案”，1个“解释”，以及间接相关的2个法（即《中华人民共和国企业所得税法》和《公益事业捐赠法》）和1个条例（即《中华人民共和国企业所得税法实施条例》）。这些规定散乱且缺乏一致性和整体感，在显示出立法管理的粗放和随意的同时，还可以明显看到部分文件表现出来的明显的简单管控思维，因此，迫切需要一部法律来规范这些形式和内容。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教授
