关于制定《文化产业促进法》的议案
发布时间：2012-03-02
周洪宇2012年议案
关于制定《文化产业促进法》的议案
案由：
一、制定《文化产业促进法》是贯彻落实党的十七届六中全会精神，推动文化产业发展，建设社会主义文化强国的迫切需要。
长期以来，党中央、国务院高度重视文化工作，多次对发展文化事业作出重要指示。改革开放特别是党的十六大以来，党中央始终把文化建设放在党和国家全局工作重要战略地位，坚持物质文明和精神文明两手抓，实行依法治国和以德治国相结合，促进文化事业和文化产业同发展，推动文化建设不断取得新成就，走出了中国特色社会主义文化发展道路。我国文化改革发展，显著提高了全民族思想道德素质和科学文化素质、促进了人的全面发展，显著增强了国家文化软实力，为坚持和发展中国特色社会主义提供了强大精神力量。
2011年10月15至18日，中共中央在北京召开十七届六中全会，专题研究了文化工作，审议通过了《中共中央关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，让人们看到党中央国务院尤其是中央高层对发展文化的高度重视。中央做出了要建设社会主义文化强国的重大战略部署，提到了文化体制改革的目标,这就是在2020年通过一系列的体制改革，形成市场繁荣，市场主体扩大，使文化产业成为支柱产业。而要实现这些目标，加快文化发展的步伐，制定《文化产业促进法》就显得尤为关键和紧迫。
二、制定《文化产业促进法》是满足人民群众日益增长的精神文化需求的现实要求。
近年来，各地党委政府注重以人为本，深化改革，把不断满足人民群众日益增长的精神文化需求放在突出位置，做大做强文化产业，文化建设得到全面快速发展，亮点频现。人民群众在家门口广场就可以看文艺演出，进图书馆就可以听公益讲座，在社区文化站就可以免费借阅书籍等等，人们感到与文化走得越来越近。可以说，文化既是凝聚人心的精神纽带，更是关系民生的幸福指标。保障人民群众的基本文化权益已成为各级党委政府的共识，建立覆盖城乡的公共文化服务体系正在成为实实在在的“民生工程”。但也要看到，文化发展也还存在不少问题，限制了群众精神文化需求现实要求的实现。例如，国家新闻出版总署要建农家书屋，文化部也要建文化馆，都需要经费，但资源很能实现共享，块块分割严重，责任不易分清，管理起来也不容易，所以有必要出台《文化产业促进法》，通过法律来规范部门和部门之间的边界行为，以更好地维护人民群众的文化权益，保障人民群众日益增长的精神文化需求的实现。
三、制定《文化产业促进法》是加强文化法制建设，建设法制国家的必然趋势。
当前，我国文化产业已经从探索、起步、培育的初级阶段，进入快速发展的新时期，呈现出朝气蓬勃的新局面。据有关数据显示，2004年以来，全国文化产业年均增长速度在15%以上，比同期国内生产总值增速高6个百分点，保持了高速增长的势头。近年来，国家出台了一系列扶持和促进文化产业发展的政策措施，但从总体上看还不够完善。文化立法比较薄弱，文化产业发展缺乏强有力的法制保障，产业政策还需进一步增强针对性和可操作性。对文化产业的行政管理仍然存在一些体制性、政策性障碍，产业规划不明晰，行业管理不规范。盗版侵权问题仍比较突出，知识产权保护有待加强。因此，必须要加快完善支持文化产业发展的财政、金融、税收、土地等方面的政策措施。进一步转变政府职能，建立适应文化产业发展要求的宏观管理体制。进一步理顺对新兴文化业态的管理体制。整合行政和执法资源，建立统一高效的文化市场综合执法机构，提高管理能力，加大“扫黄打非”和版权执法工作力度，依法查处和制裁破坏文化市场秩序的非法经营行为，净化文化市场，维护诚信、公平、竞争有序的市场秩序。而要实现上述目标，就必须通过一部规范性的法律来推动文化产业的有序发展，《文化产业促进法》正可起到这样的作用。
四、制定《文化产业促进法》已有国外先进经验和作法可供参考。
随着文化战略地位的不断提升和文化经济价值的日趋重要，文化产业已经成为世界主要国家的战略产业和重要的支柱产业，各国政府纷纷出台旨在促进文化产业发展的政策措施，围绕文化产业的国际竞争日趋激励。各国文化背景和法治传统的不同，以及经济发展理念上的差异，决定了各国政府在促进文化产业发展中的角色定位、政策方向和领域选择方面存在着明显的区别。据中国社科院文化研究中心《文化产业促进法》立法研究课题组材料显示，国际上促进文化产业发展的典型模式有三种：一种是以美国为代表的民间主导和产业政策中心型，一种是以法国为代表的政府主导和文化政策中心型，一种是以韩国为代表的政府主导和产业政策中心型。日本的促进模式总体上居于中间型，在政策方向和领域选择方面存在着模糊和重心不明确的状况。但是，不论促进模式的选择如何，将促进政策法律化却是一种普遍的做法，所不同的不过是方式不同而已。世界上起步较早的文化产业发达国家，普遍选择修改现有法律，以适应促进文化产业发展的需要。典型的是美国，20世纪80年代以来，多次修改了著作权等法律。作为文化产业后起之秀的日本和韩国，则选择了专门出台文化产业促进法的方式。韩国是世界上最早制定文化产业促进法的国家。文化产业，在韩国称为“文化内容产业”，韩国的文化产业促进法名为《文化内容产业振兴基本法》，于1999年通过，2000年做了部分修订，2002年做了全文修订。韩国还有一部关于文化产业的促进法律，这就是2002年通过的《网络数字内容产业发展法》。反观我国，至今没有一部文化产业促进方面的法律出台，十分不利于我国文化产业在国际上的竞争，因此，制定《文化产业促进法》就显得尤为紧要，韩、日、美等国的先进经验和作法也可为我们提供借鉴和参考。
五、制定《文化产业促进法》已有前期工作积累，具备一定条件，完全有可能早日制定出台。
一是人大代表、政协委员和专家学者的积极推动。全国政协委员、中国社会科学院哲学研究所所长李景源研究员认为，文化产业是国家的战略性产业，促进文化产业又好又快和可持续发展，不仅关系到人民群众日益增长的精神文化需求的满足、文化的发展繁荣和国家文化软实力的提升，还关系到整个国民经济的全面协调和可持续发展，特别是结构调整和经济发展方式的转变，以及战略性新兴产业的发展。为此，他曾专门向全国政协会议提交了加快《文化产业促进法》立法进程的专家提案。
二是政府主管部门的前期准备。文化部部长蔡武在2010年4月28日向全国人大常委会报告近年来文化产业发展工作情况时说，国家近年来出台了一系列扶持和促进文化产业发展的政策措施，但从总体上看还不够完善。文化立法比较薄弱，文化产业发展缺乏强有力的法制保障，产业政策还需进一步增强针对性和可操作性。必须要加快文化产业立法进程，着手起草《文化产业促进法》，推动尽快出台《电影产业促进法》，为文化产业发展提供法制保障。文化部较早就委托有关研究机构开展了《文化产业促进法》的立法前期研究工作。可见，文化部早就将制定《文化产业促进法》纳入了议事日程。
三是全国政协等机构已做过“文化产业促进法立法”专题调研。2010年5月，全国政协教科文卫体委员会副主任、中国印协理事长于永湛率全国政协《文化产业促进法》立法专题调研组一行，赴湖南卫视新媒体——金鹰网进行了考察调研，重点考察了芒果网络游戏、芒果TV等新产品、新业态的发展情况，并观摩了相关产品的现场演示，为文化产业促进立法进行了有效的前期调研。由此可见，制定出台《文化产业促进法》已有前期工作积累，具备一定条件，完全有可能早日制定出台。
建议：
一、厘清有关难点，统一思想认识
《文化产业促进法》是较早进入有关部门立法规划，并被列入《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》“抓紧研究制定”的立法之一。但是之所以到目前为止尚未进入立法程序，表明《文化产业促进法》的立法存在着难点。厘清这些难点，统一思想认识，加快推进《文化产业促进法》的立法进程，对于贯彻落实党的十七届六中全会精神，加强文化法制建设，建设社会主义文化强国，具有重要意义。但要看到，当前在文化产业促进立法的思想认识上仍存在一些不同的看法，据中国社会科学院文化研究中心副主任、贾旭东研究员介绍，主要有以下几点不同认识：
一是在政策推动还是法律促进这一推动和促进文化产业发展的方式选择上有不同认识。相对于法律促进，政策推动是驾轻就熟的方式。在我国文化产业发展的过程中，政策推动起到了非常重要的积极作用，但同时也必须认识到，就我国文化产业的长远发展而言，法律促进是更为重要更为基础的方式，它有利于构建良好的制度基础、形成稳定的制度体系和规范化的发展秩序、提升政策的推动实效。以法律促进为基础，以政策推动为补充，是未来促进我国文化产业发展的科学方式和必然选择。
二是在立足于现行法律的修改完善还是制定新法这一思路选择上有不同认识。文化产业是一个关联性高的产业，与科技、教育、金融等众多产业都有着密切的关联。修改和完善现行法律的重要性和迫切性不容置疑，但是其任务的繁重程度、艰巨性和可行性需要谨慎评估。将文化领域各个条例上升为法律，也是一种选择。但这种选择面临着立法思路的调整困难。现行条例一般是以规范和管理为核心，而文化产业发展现在更需要的却是促进和激励。以文化领域规范管理性法律和条例为基础，以文化产业促进法为核心，以其他相关领域法律为补充，可能是未来促进我国文化产业发展的基本法律格局。
三是在单一性的文化产业促进法还是分门类的部门产业促进法这一促进法立法体系选择上有不同认识。与单一性的文化产业促进法相比，分门类的部门产业促进法似乎更有优越性，立法成本低，针对性强，易于执行，预期效率更高等。但也并不完全尽然。部门产业促进法对于特定的文化产业门类而言，无疑比总体的文化产业促进法更具针对性和效率，但对整个文化产业而言，其促进效果和效率则会大打折扣；文化产业门类众多，每一个门类都单独制定本门类的促进法，是不可能、不现实也是没有要的。如果以总体的文化产业促进法为文化产业促进的基本法，同时辅之以辐射和带动性高的文化产业门类的部门促进法，如《电影产业促进法》、《数字内容产业促进法》等，将会为推动和促进文化产业发展，提供完善的促进法律制度环境。
四是对上位法缺失有不同认识。在文化产业促进法立法中，上位法缺失是一个公认的问题。宪法中没有可以援引作为文化产业促进法上位法的条款，更没有《文化发展基本法》可以援引，以《著作权法》为上位法似乎也不太合适。但无论属于哪个法系，在各国的立法实践中，没有上位法而立法的案例都是存在的，我国也不例外。上位法缺失，不应该成为我国文化产业促进法立法的障碍。
五是对管理体制有不同认识。我国文化体制改革正处于不断深化过程中，宏观管理体制和微观运行机制尚未完全理顺。客观地说，宏观管理体制改革是否到位，对于文化产业促进法的立法存在着重大影响，但是这种影响主要关系到立法的成本，而与立法的必要前提和条件无关。也就是说，文化产业促进法的立法与体制有关，但不决定于体制。《文化产业促进法》立法，不仅不应该受制于管理体制改革是否到位，反而有利于促进文化管理体制改革，有利于政府文化产业各主管部门间的协调配合，有利于形成科学、统一、高效的国家文化产业促进体制。
此外，在文化产业概念的界定等方面也还存在一些认识差异，包括行业门类的确定，文化产业促进法的法律性质，文化产业促进法要解决的核心问题和重要问题是什么，文化产业促进法与其他相关法律的关系等等。据了解，现在很多地方连文化产业的名字都不统一，有的叫文化产业，有的叫创意产业，有的叫文化创意产业。比如北京市选择文化创意产业概念，上海选择创意产业概念。还有的地方，甚至把烟花爆竹，洗脚、餐饮的消费都算作文化产业，在文化的内涵和外延上也不统一，所以必须要用法律的形式把文化产业的概念等方面确定下来，才利于文化产业的健康发展。
综上可知，当前文化产业促进法的立法难点，主要不是来自于利益的重新界定与分配，而在于思想认识上的不统一。因此，必须要尽快厘清有关难点，统一思想认识，只有这样，才能出台一部高质量的《文化产业促进法》。
二、根据未来需要，完善立法框架
根据未来需要以及立法基本要求，《文化产业促进法》的立法框架应大致由总则、职责部门、促进措施、法律责任和附则等部分组成。
总则部分要对《文化产业促进法》的定义、调整的对象等作出规定。顾名思义，《文化产业促进法》是旨在促进文化产业发展的法律。制定《文化产业促进法》面临着许多棘手的问题，如何定义“文化产业”这个概念就是其中之一。作为《文化产业促进法》调整对象的文化产业，其内涵与外延应该如何界定，绝不是一个简单的定义问题，而是事关我国文化产业发展战略的重大问题，也是事关这部法律究竟能否或在多大程度上实现其预期价值的核心问题。因此，必须充分发挥各方面力量界定好文化产业这一范畴。
职责部门部分应明确建立众多政府主管部门间的协调机制。建议由文化部牵头负责，其它部委如国家发改委、财政部、教育部、商务部、广电总局等共同配合实施好这一法律。
促进措施部分应对促进事项有明确的规定。一是促进创业。首先对创业的扶持，应为创业者成长及发展提供所需的必要扶持。其次对投资公司的扶持，可以借鉴韩国的做法设立文化产业振兴基金，对于按照规定得到认证的投资公司，可以从文化产业振兴基金中得到相关贷款。投资公司可以按照法律规定投资文化产业相关的“合资实体”，并管理合资实体的资金。二是促进制作。加强对制作商的制作扶持。规定可向符合规定的制作商提供所需的资金贷款及其他的各项扶持；规定政府及广播影视管理部门对独立制作公司进行制作扶持。三是促进流通。法律规定在搞活流通中，政府应致力于促进文化商品的活跃性及流通的信息化；可对数字化文化内容中添加数码识别系统提供奖励，并提供相关必要扶持；对专业流通公司的成立提供必要的扶持；规定优秀工艺文化商品的指定及标示。四是促进文化产业基础形成。包括加强对专业人才的培养、对技术开发的促进以及促进数字化文化内容的标准化、成立文化内容振兴机构等措施。
法律责任和附则部分可根据需要并参考其它比较成熟的法律规定来制定。
三、加强组织领导，加快立法进程
首先必须明确立法工作推进主体。促进文化产业发展涉及到国家发改委、财政部、文化部、教育部、商务部、广电总局等多个部门，没有明确的立法工作推进主体，《文化产业促进法》的立法工作难以展开。明确立法工作推进主体，一是要确定立法工作的责任部门，二是要建立众多政府主管部门间的协调机制。
建议国务院指定文化部为《文化产业促进法》立法工作的牵头责任部门，赋予文化部协调其他部委共同推进《文化产业促进法》立法进程的职权。加快《文化产业促进法》立法进程，还应全面开展立法调研活动，因为立法调研是摸清文化产业发展实践中迫切需要解决的法律问题的关键，也是提高立法质量和法律效率的基础性工作。此外，还要加强对《文化产业促进法》立法工作全过程的监督和指导，建议全国人大教科文卫委员会为《文化产业促进法》立法的监督和指导机构，国务院法制办协助工作。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教授、博士生导师
