关于制定《教育投入法》的议案
发布时间：2012-03-01
周洪宇2012年议案
关于制定《教育投入法》的议案
案由:
近年来，中央和地方政府总体上对教育经费的投入持续大幅增长。从2001-2010年，教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。尽管如此，但据教育部发布的统计，我国教育经费总量缺口巨大。在依法落实《教育法》所规定的“三个增长”的要求上，特别是教育财政拨款的增长高于同级财政经常性收入的增长上，还有相当大的距离。我国教育经费投入不足并长期低于世界发展中国家上世纪80年代的水平，已是不争的事实，成为制约和影响我国教育事业健康、迅速发展的深层次因素。教育经费长期投入不足，其中的一个重要原因就是因为教育投入缺乏刚性的法律保障措施。各地每年的教育经费是否足额到位，完全视领导是否重视教育而定。因此，制订《教育投入法》，用法律的形式把保障教育经费投入的长效机制确定下来，是当务之急。
一、为什么要制定《教育投入法》？
第一，教育改革和发展的客观现实，教育经费总量的严重不足，需要制定《教育投入法》。
充足而合理的教育经费投入是教育改革和发展顺利推进的重要保证。多年来，教育经费投入不足一直是制约我国教育事业发展的重要瓶颈。在各项教育事业中，因经费投入不足而导致的各种弊端日益显现，有的呈愈演愈烈之势，严重危及了我国教育事业的健康发展。保证各级政府教育经费的合理投入，实现教育经费投入的“三个增长”，是解决教育投入不足问题的根本途径。正因如此，早在1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》就明确规定，中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长(即通称的“三个增长”)，如果说这还只是政府的行动纲领的话，那么，在1995年，国家颁布的《教育法》就以法律形式将“三个增长”确定下来，并要求各级政府和有关部门严格遵守、切实落实。从此，实现财政性教育经费投入的“三个增长”就为国家文件和法规所规定，已上升为国家的意志。
然而，从1995年至今，据教育部、财政部、国家统计局每年发布的教育经费投入统计，全国有相当一部分省份的教育财政拨款的增长率低于同级财政经常性收入的增长率，一些地方甚至出现了下降现象。2009年，全国各省预算内教育经费平均负增长率0.63%。2010年，“万亿俱乐部” 省份不断扩大，各省（市、区）财政收入年增长不断创新高等喜讯捷报频传之时，就是在一些经济大省诸如山东、广东、江苏、浙江等省，财政性教育投入也没有达到法定的“三个增长”的要求。截至目前，山东省在2009-2011规划中，有青岛、东营、烟台、潍坊、济宁等26个县(市、区)未向校舍安全工程投一分钱，其中，青岛、烟台、潍坊各有5个县(市、区)尚未安排财政投入。致使部分项目不能按时开工或长期停工。应该说，实现财政性教育经费投入的“三个增长”，财力不是问题。但事实表明，落实“三个增长”，并不是一件容易的事情。因为没有刚性的指标，在在财政经费有限的前提下，各级政府及其官员更愿意将财政经费投入到更容易出政绩的事业上。而与城市建设和经济建设等容易出政绩的“近功”相比，办教育毕竟是一件“远功”，其成效要若干年以后才能显现出来。而各级政府及其官员都是有任期的。这种情况下，要各级政府都自觉地加大教育经费的投入力度，是不太现实的。因此，制定《教育投入法》，并将财政性教育经费投入增长纳入各级地方政府的政绩的考核指标，不失为保证政府教育经费投入增长的有效办法。
第二，各地教育发展严重不平衡，教育经费投入不均，需要制定《教育投入法》。
国家教育投入不足，国家财政缺乏必要的教育平衡能力与协调机制，导致教育经费分配不均，教育经费支出的地区差异更显突出，引发教育不公平现象加剧。教育部的统计表明，我国地区间、城乡间、学校间生均经费差距比较大，即便是义务教育，地区间教育财政资源分配的不均等也达到了惊人程度。2009年，普通小学、初中和高中生均预算内教育事业费，东部最高省份，与中西部最低的省份相差7倍多，当年小学生均经费全国最高的上海，达14792.68元，最低为河南，仅为1949元。初中，最高的是上海，达18224.25元，最低的是贵州，仅为2698.18元。东部和西部人均教育支出的差距已从1995年的3.71倍扩大到2009年的7倍多。城乡之间生均经费也存在着差别，农村普通小学和初中生生均经费还不到城市的60%，全国还有42个西部边远地区、欠发达地区县没有实现“两基”。
教育经费分配不均造成了区域之间，城乡之间教育经费、教学条件的巨大差距，使入学率特别是教育质量产生巨大差距。20世纪末，北京、上海已经普及高中阶段教育，高等教育毛入学率达到40％左右，而贵州初中毛入学率只有52％左右，西藏更不到20％。教育投入不均导致的地区间教育发展水平的不平衡，已成为制约我国教育事业发展的主要因素。
财政性教育经费投入在教育系统内的分配也不均衡。主要表现在两个方面：一是教育财力在三级教育间的分配比例严重失调。高等教育所占经费较大，基础教育投入经费相对较少。根据《1998世界发展指标》的统计，1995年低收入国家三级教育生均教育事业费支出之比为1：2.7：12.8，中等收入国家为1：1.2：2.9，高收入国家为1：1.5：2.2，世界平均水平为1：2.7：3.0。与此相反，长期以来我国却对初中高三级教育实行无差别的财政支出政策，以2000年为例，财政性教育经费在初中高三级教育间的配置比例为33.15%：38.65%：21.99%，生均财政性教育经费支出之比为1：1.74：14.65，与世界平均水平与发展趋势存在明显的差距。高等教育一直都是小学的十几倍，在1999年达到了将近19倍。这种状况至今虽有所改善，但高校与中小学生均经费仍然差距较大。2009年生均预算内事业费支出，高校、中职、高中、初中、小学分别为8542.30元、4262.52元、3757.60元、4331.62元、3357.92元。大学生仍是小学生的2.54倍。但考虑到大学生还要缴纳高昂的学费，实际上，高等教育与基础教育生均占有教育经费差距仍然巨大。教育资源过分向高等教育倾斜，造成各级各类教育非均衡的发展，影响了国民素质的整体提高，制约了各种初等和中等专门人才的培养，使中国面临技术人才，特别是熟练劳动力等人力资本大量短缺的局面。
二是同级学校之间分配不均。特别是基础教育中的事实上的重点学校与一般普通薄弱学校经费分配不均，高教中的本科院校与高职院校，教育部及其他部委直属高校与地方省属高校之间，不同地域高校之间教育经费投入差距巨大。导致高校办学经费苦乐不均现象非常严重。一方面国家对少数重点高校如985高校一投就上亿，其中的清华、北大一投就是十几亿元，而一般院校、特别是中西部高校在持续扩招后，教学、生活设施严重不足，学校负债累累，严重制约了学校进一步发展的后劲，导致教育质量严重下滑，使高校虽然扩招，但没有培养出更多适应国家需要的高素质人才。
教育投入不均衡，导致教育质量和教育水平的巨大差异，差异又引发受教育机会不公平现象的加剧。
第三，教育投入渠道不畅，教育经费投入机制多元化，需要制定《教育投入法》。
《国家中教育长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》指出：“把民办教育作为教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。补充国家财政性教育经费的不足，是民办教育蓬勃发展的重要逻辑起点。今天国家财政性教育经费增幅巨大且有望在未来进一步增长，但从教育发展的需求和人民群众对教育的更高要求来看，无论是中央还是地方财政性教育经费，总体上长期将处在教育经费不足的状态。全国地市级以下的地方财政，教育经费支出仍然是地方政府背负的沉重负担，何况各地财政性教育经费支出的实际水平差异悬殊。因此，拓展和引导社会资本以多种方式进入教育领域，仍然是各级政府的长期选择，不是一时之计。
目前，国家对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够。我国税收政策对个人、企业和社会扩大对教育投资的激励效果不明显。虽然颁布了有关捐赠法规，但在具体税收优惠政策上并没有明确规定。目前只是实行税前从所得中全额扣除捐赠额，至于鼓励社会捐赠的其他税收优惠则未提及。在我国现行税制中，为促进教育发展而规定的税收优惠税种，在形式与种类上比较单一，适用与受益范围比较窄，主要体现在个人所得税制和企业所得税制中，有关教育的减免税规定过于粗糙，缺乏较强的针对性与灵活性，对鼓励社会投资办学的激励有限。
在民营资本在教育中的投入和使用过程中，也遇到了不少问题。如在法人制度上，现在的民办学校普遍登记为民办非事业单位。因而，在法人属性上，与公办学校得不到同等的对待，从而使许多对民办教育的鼓励政策诸如税收政策、资产属性、教师权益、合理回报等重要问题难以落实。特别是在税收问题上，由于国家对民办教育的税收仅有原则性的法律规定，不同部门对于民办学校的税收认识有差异，不同部门、不同规章的具体规定不协调、不一致。使民办学校的税收政策不规范、不明确，有的政策明显与上位法精神不一致。有的按层次类别来评定，有的按是否要求合理回报来决定，有的按收费后的管理方式来区分。尺度不一、划分原则不同，给具体执行政策的税收部门带来不便，自由裁量的余地很大。长期以来，民办学校的税收在实践中形成了因地、因人、因校而异的混乱局面，成为一些地方民办教育发展最为突出和急迫的问题。
《民办教育促进法》虽然规定投资人可以得到回报，但比例没有确定，由于无法可依，各地操作起来很不一致，影响了投资人的积极性。
此外，《教育规划纲要》明确提出，要健全公共财政对民办教育的扶持政策。但具体的扶持方式及渠道需要在法律中予以明确，以为民间资本进入教育领域提供法律支持，否则，就难以落到实处。
教育经费是教育事业发展的物质保证。我国财政性教育经费投入的主渠道薄弱、结构不合理，财政性教育经费事权、财权不统一，对多元化筹措教育资金的政策扶持力度不够，严重制约了我国教育事业的健康发展，因此，亟待制定《教育投入法》来规范。
建议：
从教育发展的需要来说，依法明确各级政府的教育投入责任及制约措施，在法律上保证和形成财政性教育投入不断增加的有效机制，已刻不容缓。要尽快制定《教育经费投入法》，通过立法和一定的行政手段，制定出我国教育的最低保障线，弱化和消除扩大教育差别的相关政策，调节中央和地方对教育的投资比例，建立向弱势群体倾斜的教育财政制度，推进全体国民教育的共同发展。
1， 建议全国人大委托有关部门尽快制定《教育投入法》，并纳入“十二五”立法规划。
2， 根据教育改革和发展的需要与立法的一般要求，《教育投入法》至少应该包括立法总则、中央和地方各级人民政府的职责、教育投入的来源与机制、教育投入的使用范围、教育投入的管理与问责机制、教育投入的监督体制、法律责任、附则等。
3，关于《教育投入法》的基本内容，应当规定以下主要方面：
第一，要合理划分教育投入责任，形成各级政府合理分担的投资机制。
（1）在《教育投入法》中，明确规定各类学校收费的种类、数额及用途，保证其真正地用于教育，并且要规定非法收费或挪用教育经费的处罚力度。同时，将各级政府预算中教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目，列入各级政府预算。
（2）规定各级政府年度教育投入总量、在本级财政支出比例及年增长率。近年来，在中央财政教育经费投入稳步增长的情况下，部分地方政府的教育经费投入非但没有增加，反而出现了“挤出效应”，即在上级政府（包括中央政府或省级政府）投入增加，本级政府投入相应减少。为防止这种局面出现并恶化，必须将财政性教育经费投入纳入地方政府的考核指标体系，这是实现各级政府教育经费投入合理增长的强有力的保障措施。为此，应以落实《教育法》中规定的“三个增长”为基准，规定各级政府年度教育经费投入在本级财政支出中的比例及年增长率或经费投入总量。同时，确定经费投入增长率和经费总量时应扣除物价上涨因素，按可比价格计算，防止经费增长被物价上涨抵消，保证教育经费有实质性的增长。预算安排时，要确保落实。
（3）明确政府对各级各类教育的投入比例，切实保障各级各类教育协调发展。从中央和地方政府教育财政投资分担比例看，我国平均为37：63，而国际上一般为60：40。在义务教育投入方面，我国地方财政负担80%以上，中央投入比例不足20%。这种政府间财力与教育支出责任的非对称性，必然造成中央、地方财权和事权严重错位和地区间教育投入的不平衡。《教育投入法》应要规定各级政府教育投入占当年GDP的4%，并逐步提高。同时根据财权、事权对等原则，根据央地税收比例来确定中央政府和地方政府教育上投入的比例，形成中央、省、市、县对教育财政投入的合理分担机制。
（4）明确教育的投入责任。在共同负担的原则下，实行“分类承担”的政策。新增教育经费投入实行中央和地方共同负担。从学段上看，对于义务教育，新增教育经费投入应由中央负主要责任，基础教育则由中央和地方共同负责；对于学前教育，则按义务教育的发展经费政策办理。对于职业教育，由于其对当地经济的发展有重要作用，应由省级政府负主要责任，中央政府予以协助；但鉴于当前职业教育的发展不尽如人意，因此，近几年也应加大中央对职业教育的投入力度；对于高等教育，教育部直属高校，所需经费由中央政府承担；省属高校，所需经费由地方政府承担。本着公平的原则，使各级各类学校都有机会得到必需的经费支持。
从地域上看，中央财政要进一步加大对地方特别是中西部地区的转移支付力度。具体而言，即对现有的592个国家级贫困县新增的教育费用，应由中央政府全部承担；对欠发达的西部地区（不包括国家级贫困县）则由“中央和省共同负责，以中央为主”；对于中部一般发达地区，实行以“中央和省级政府”作为教育投入的主体，建立“中央和省级财政共同分担，各占50%”的投入机制；对于东部发达地区，则实行以“省市为主”的教育经费投入体制，中央只适当予以资助。建立贫困地区和贫困学生“教育低保金”，而且要做到“应保尽保”，由国家拨款、有关部门专管，用于国定贫困县的教育事业发展及城市“低保”家庭学生接受义务教育。
第二，完善各级教育财政预算决策程序，确保教育投入的逐年增长。
我国财政性教育经费的预算管理，长期处于事权和财权不统一的分离状态，教育经费的预算未能单独立项。造成教育经费预算数量相对弹性较大，缺乏透明度，现在每年人大开会期间，不少地方政府的政府工作报告没有明确的教育预算的内容，教育预算也不对外公布，连人大代表也不知情，往往是一年之后公布经费的执行情况，各级人民代表大会难以对同级政府教育预算进行审查、监督。教育部门也无权行使有效的宏观管理权与调控权，造成教育资源浪费。
为此，必须加强各级人民代表大会对同级政府教育预算的审查和监督，各级政府每年教育经费预算应作为政府工作报告中相对独立的一部分上报各级人大审核、表决、批准。教育预算必须在每年人大会上单独报经各级人大常委会预算委员会下设的教育经费预算工作小组审议批准，凡教育经费支出未达到整个财政支出比例指标的预算，均不予通过；凡教育经费支出占整个财政支出的比例数字，未能实现在上年基础上有所增长的预算并达到《教育法》中规定的 “三个增长”目标的，要推倒重来，从而加强教育预算的法制性、透明性和完整性，以改变教育财政支出在财政支出项目中处于相对“软”的地位，确保财政性教育投入稳定增长。
第三，实行教育投入倾斜政策，优化教育投入结构。
（1）.教育投入应倾斜弱势群体。新增教育经费主要投向流程：在学段上，政府应明确义务教育在教育经费投入中的优先地位，将教育经费的增量优先推行全免费义务教育。遵循先小学、初中，后学前和高中；由基础教育，到职业教育，再到高等教育的投入流向。在地域上，财政性教育投入的增量，重点用于缩小地区间、城乡间差距，因此，要先投入国家级贫困县——中西部农村地区（不包括国家级贫困县）——发达地区；从城乡看，先农村，后城市。在教育投入方向上，鉴于我国教育领域中公用经费投入的比例偏低，新增教育经费应扩大对公用经费的投入比例。
（2）.将校车经费纳入财政性教育经费范畴。幼儿、中小学生是社会的弱势群体，理应得到全社会的关心和爱护。近年来，由校车引发的学生伤亡事故频发。面对不断逝去的鲜活生命，将校车安全问题纳入法制轨道已是刻不容缓。因此，应将做好校车工作所需资金纳入政府财政预算的范畴予以尽快落实，并由中央和地方财政共同分担。校车购置资金由中央和地方财政分担，维护费和运行费多方筹集，如可向乘车的学生家长收取适当费用。对于农村学生，可由中央财政补贴学生部分乘车费，城市家庭困难学生，则可由地方政府分担。对校车厂商和运营方给予优惠政策，以降低运营成本，减轻学生的负担。
总之，通过新增教育经费向弱势群体倾斜，调节、均衡和优化教育投入结构，依法保证教育资金的投入的公正使用，以保障我国教育事业的协调发展。
第四，拓展教育经费来源渠道，形成多渠道筹资教育经费的格局。
为了广泛吸引社会资金投资教育，增加教育经费投入的来源渠道，《教育投入法》应明确民间资本投资教育的税收优惠政策，落实与同级同类公办学校享受同等的税收优惠待遇。对于从事学历教育的，应同公办学校一样，免除税收；对于从事非学历教育的培训机构，由于发展培训业是建设人力资源强国、构建学习型社会的重要途径，应制定税收优惠政策，着眼于培训和鼓励发展培训产业，扶持其发展和升级。
鼓励和倡导社会资本办理教育事业。为鼓励社会资本捐赠教育，要明确规定捐款人所应得到的荣誉与回报。通过合理回报、产权激励、政府资助、贴息贷款、创新金融服务产品和搭建服务平台等多重方式，鼓励和引导民间资本以多种方式进入民办教育，以改变民办学校普遍单纯依靠学费收入低水平运转的模式。同时，大力倡导海内外关心教育人士捐资助教。转变办学方式，通过举办私立学校或民办公助等鼓励社会力量办学。
要健全对民办教育的公共财政资助政策。设立国家和地方民办教育发展专项资金。通过“委托任务”、“拨付经费”、“专项资金资助”、“政府购买服务”、“表彰奖励”等多种方式让政府的公共财政支持民办学校发展。
通过市场多渠道增强教育自身的“造血”功能。通过发行教育彩票、教育公债等形式吸纳社会资金。扶持高校依托科研力量的校办企业的发展，实现以商养学，以学促商，等等。
第五，对教育投入实行严格考核和问责，确保教育经费的落实和有效使用。
教育投入立法必须要配以相应的问责机制，即用法律的形式确定各级财政的教育预算及预算的执行。一方面，用法律的形式确定各级财政教育经费的责任和占财政支出比例，并实行严格的责任追究制度。对未按规定达到法定增长的，中央没做到的，中央负责；地方没做到的，地方负责。对政府主要负责人要接受质询，说明原因，要求限期整改。各级人大常委会加强对政府（省、市、县、区）落实《教育法》中“三个增长”规定的财政性教育经费投入年增长率的年度监督和检查。并将教育经费投入的增长指标作为地方政府政绩的考核指标之一，实行“一票否决”制，年终检查考核时，如政府教育经费投入不到位，对相关政府部门（如财政厅局）主要负责人的考核定为不合格，该部门主要负责人当年不得受表彰、奖励和提拔。
另一方面，用法律监督和社会监督来保障教育经费的有效使用，防止滥用和挪用。各级人大要加强教育经费预算的执行和经费的使用的监督。逐步建立财政国库集中支付制度，细化预算编制，硬化预算执行，强化预算监督，合理调度资金，在保障教师工资发放的基础上，保障各项事业发展资金和专项资金及时足额到位，提高教育经费的使用效率。要建立严格的监督机制，杜绝贪污、挪用。对违反相关规定的要予以从重处罚，并追究相关责任人的责任。
总之，建议尽快组织对制定《教育投入法》的研究论证，加快立法步伐，将教育投入真正纳入依法实施、依法监管的法制化轨道，通过制定刚性措施，来保证各级政府落实每年财政性教育经费投入的稳定增长，确保科教兴国战略落到实处。
建议人：周洪宇，全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师。
代表助理： 汪丞，湖北第二师范学院讲师、博士。
