中国教育新闻网：湖北省人大常委会副主任周洪宇在校车论坛上的发言

发布时间：2012-02-27  

 

　　近年来，校车安全事故先后发生,成为危害学生生命安全的主要隐患，开始引起人们的关注，我也从2010年底起开始考虑通过全国人大向有关部门提出立法建议，尽一个全国人大代表和教育工作者的职责，争取早日解决这个问题。 

　　2010年12月湖南衡阳校车惨案发生后，我在接受媒体采访时指出“近年发生的娄底、衡阳等校车惨案暴露出校车安全方面的一系列深层次问题，亟需引起国家有关方面的高度重视，尽快制定专门法规，在全国实施校车安全工程”。2011年3月“两会”期间，我正式向全国人大提交了“关于实施全国校车安全工程的议案”，提出了建立机构、明确职责，研制校车、落实制度，政府主导、市场运作，分类实施、逐步推广，科学管理、商业运营，加快立法、完善制度，加强宣传、创造环境，成立协会、加强监督等八点建议，明确提出制定《校车安全运行管理条例》，主张尽快实施全国校车安全工程，新华社3月4日对此建议作了全面报道。建议得到了教育部的积极回应，10月20日正式回复议案，表示赞同议案的建议,并与公安、交通等部门正在采取相关措施。 

　　在此背景下，我原以为情况会有所好转，不料2011年11月16日甘肃省正宁县再次发生重大校车惨案，19名学生遇难。17日下午，我在搜狐微博访谈中，呼吁加快校车安全立法进程，构建校车安全体系，并与全国政协委员施杰律师应邀当晚在搜狐网发起倡议“平安校车行动”，号召大家关心校车安全问题，支持校车安全立法，为贫困地区学校捐助校车，奉献爱心。倡议很快得到全国各界人士的广泛响应，媒体也作了大量报道，特别是我提出作为承载社会弱势群体、自我保护能力最弱的儿童的校车，在运行中应享有“特权”（特殊的行驶优先权）的建议，得到了各界广泛的赞同，也招致一些评论家的批评。我认为大家关心学生安全，有不同认识，十分正常，欢迎大家参与讨论。 

　　根据这一想法，我于11月20日开始联系武汉市原人大常委（现市政协常委）、立法专家、中南财经政法大学法学院副院长、博士生导师简基松教授、武汉理工大学法学系教师陶双文、湖北仁义律师事务所主任律师郑青松、湖北法辉律师事务所主任律师刘绪高、民进湖北省委会干部范唤军等人，组成湖北立法专家组开始起草校车安全法规，计划在2012年3月“两会”期间向全国人大提交《校车安全运行管理条例》（原定名），由国务院参考制定颁行。此后，湖北专家立法组启动立法进程。 

　　11月27日，温家宝总理在第五次全国妇女儿童工作会议上指出，要把校车安全问题真正纳入法制的轨道。要经过中央，地方、社会各界共同努力，使校车成为学生安全的流动校舍，为孩子们建立起安全无忧的绿色通道。同时，明确要求国务院法制办在一个月内制订出《校车安全条例》。 

　　得知此信息后，我们十分高兴和振奋，欣慰自己能与中央想到一块，有机会能用自己的智慧为国家立法贡献力量。大家进一步加快了工作节奏，采取先分后和的方式，委托湖北仁义律师事务所主任律师郑青松率领该所律师和湖北民进省委会干部范焕军，按照我提出的立法思路和框架构思，以及所提供的相关资料，分头起草《校车安全条例》，完成《立法参阅件》，说明立法各条法源及依据。通过一段时间的努力，12月2日，郑、范两人完成各自的立法草案和相关《立法参阅件》。3日、4日周六、周日两天，我们立法组的专家们放弃正常的节假日休息，连续作战，对两个草案进行比照分析，逐条讨论具体内容，综合形成一个比较完整的《校车安全条例》立法建议稿。 

　　我们的这个《校车安全条例》（专家立法建议稿）全稿共分七章，50条，包括第一章总则；第二章管理机构和职责；第三章校车设计、生产、购置；第四章校车运营与安全行驶；第五章校车安全事故应急处理；第六章法律责任；第七章附则。基本内容和要点为：1，明确提出校车安全工作应遵循“以人为本、儿童优先、统筹协调、齐抓共管”的立法原则和指导思想，既为全文有关政府职责的规定及其实施提供总的依据，又将眼前与长远结合起来，突出强调“儿童优先”的理念，希望由此引起全社会更加重视儿童保护和儿童福利问题；2、明确提出校车是“指按照国家校车标准设计，由具有专业资质的校车生产厂家生产，专业驾驶人驾驶，负责接送中小学生及幼儿上下学的专用车辆”,突出了校车的专用性和单一性；3，考虑到现实状况和分步推进的需要，在适用范围一条，对专用校车与目前用于接送学生和幼儿上小学的机动车辆做了分别处理，提出“中小学、幼儿园等教育机构使用校车接送中小学生及幼儿上下学的适用于本条例。考虑到施行本条例需要一定条件，在本条例施行之日起3年过渡期内目前仍在使用的用于接送中小学生及幼儿上下学的机动车辆须经政府指定部门检验合格、办理有关手续后方可运行”。这就既从校车的本质属性角度、从内涵上严格规定了校车的含义，又照顾到目前一批未按校车标准生产但仍在运营的机动车辆的实际情况，给了后者一个过渡期。4，明确了校车管理责任主体为“县级以上各级人民政府”，并要求应当“建立由公安、交通、教育、安监等部门组成的协调工作机制统一管理调配、协调校车安全保障工作”，进一步明确公安、交通、教育、安监等部门在校车管理中的职责,5，明确提出“县级以上地方人民政府应当根据本地实际情况，做好学校设置规划，保障义务教育阶段学生就近入学或者在寄宿制学校入学。同时，发展公共交通，为需要乘车上下学的学生提供方便，减少交通风险。对难以保障学生就近入学或者在寄宿制学校入学的农村地区和城郊地区，学生居住地距离学校超过法定距离的，政府有义务提供校车服务。同时，对于其他因故需要校车服务的地区，政府也应支持校车服务。校车所需财政资金由中央和地方财政按一定比例分担，多方筹措，原则上，东部发达地区，中央承担30%，地方承担70%；中部一般发达地方，中央与地方各自承担50%，西部欠发达地方，中央承担70%，地方承担30%。具体细则，由中央与地方协商后再定”；6，明确提出“校车运营应当建立政府主导、社会参与、市场运营的管理模式；7，明确提出，为鼓励民办幼儿园和中小学购买专用校车，减少不安全因素，“国家对以非财政资金购置校车的教育机构给予政策性优惠”；8，明确提出，为鼓励校车企业大批量生产校车、减少生产成本进而降低教育机构购置校车的费用，鼓励专业运营机构参与运营，“国家对校车生产企业和校车运营方给予政策性优惠“；9，明确提出，为使更多家庭贫困的学生可以乘上校车，“财政部门应对乘车学生予以适当补贴”；10，明确提出，建立国家校车设计标准体系、校车生产准入制度、校车驾驶人准入制度、校车标识制度、日常监管制度、责任追究制度、目标考核制度等；11，明确提出，校车行驶享有优先权。普通车辆在道路上遇到校车时应当减速避让，同向行驶的普通车辆禁止超越校车。校车可以使用公交车专用道通行；12，明确提出，“对本条例规定的违法行为，法律、行政法规有行政处罚规定的，从其规定；造成损害的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，等等。 

　　为确保立法的严肃性、广泛性、科学性，我们专家立法组还于12月9日（周五）在汉召开座谈会，听取了武汉教育界代表特别是一线教师对专家立法建议稿的意见。在此基础上，我最后综合大家的意见，形成《校车安全条例》湖北专家立法建议稿定稿。 

　　12月11日，国务院法制办《校车安全条例（草案）》向社会公布，征求各界意见。12日，我应邀在《东方早报》发表评论《“校车工程”需要过渡期》，对《条例（草案）》做了充分肯定，认为《条例（草案）》依据有关法律，围绕着校车安全的突出问题，对涉及校车安全的诸多方面都做了有针对性的规定，明确了校车安全的管理主体及各相关部门的职责，对校车安全所需的资金来源及其投入渠道与方式做了明确规定，解决了经费来源及其投入渠道与方式，对校车安全标准体系、生产企业、学校和校车服务提供单位、驾驶人资格及其准入制度、校车安全监管制度等做了明确规定，初步形成一个比较完整的校车安全制度体系。对校车在运行中的“特权”（即笔者所谓的“特殊的优先权”），也做了规定，这既是确保学生生命安全的实际需要，又符合社会大众的共同期待与国际上的通行法则，顺应了民情民意。对于违反校车安全的行为，设定了相应的法律责任，有助于预防与惩处违法行为。特别值得注意的是，还规定了实施的三年过渡期，这是从实际出发的周全考虑。总的来看，我对之持赞同的态度。 

　　我同时也认为，如果从更高的期待来看，《校车安全条例（草案）》还有较大的改进完善的空间。首先，作为一个法规，基于法规本身完整性的考虑，同时也是实际工作中的迫切需要，缺了一个通常立法所需的“指导思想”（又可称“立法原则”），可以考虑在第一条“立法宗旨”之后，加上一条作为第二条，内容为“校车安全工作管理应当遵循以人为本、儿童优先、统筹协调、齐抓共管的原则”，这点明确后，条例后面各条有关政府职责的规定及其实施就有了总的依据，而且，从更长远、更深层次考虑，将“儿童优先”的理念明确写进此条例，有助于今后全社会更加重视儿童及其工作。儿童是未来社会的建设者，儿童的命运就是民族的命运。关心儿童的命运就是关心民族的命运。温家宝总理不久前在第五次全国妇女儿童工作会议上，已经明确指出“儿童是一个民族、一个国家发展的未来和希望。”“要认真贯彻儿童优先原则，让每个孩子身心健康、快乐成长”。“全社会都要树立一切为了儿童的理念和道德。儿童应该是社会一切福祉的最先享受者，一切灾难的最后蒙受者”。温总理的这个重要指示，最好应该在这次条例立法的“指导思想”中体现出来。其次，条例第二条关于校车概念的界定似乎不够科学严密，基本上是从外延去界定校车而不是从内涵上界定校车，如“本条例所称校车，是指依照本条例获得使用许可，用于接送幼儿园、小学、中学等从事学前教育、义务教育的教育机构（以下统称学校）的幼儿或者学生（以下统称学生）上下学的7座以上的载客汽车。”这其实是混肴了内涵与外延的区别，是从适用范围来界定校车而不是从校车的本质属性来界定校车。按我们草拟的《校车安全条例》（专家立法建议稿），最好如此规定“第三条 本条例所称的校车是指按照国家校车标准设计，由具有专业资质的校车生产厂家生产，专业驾驶人驾驶，负责接送中小学生及幼儿上下学的专用车辆。第四条中小学、幼儿园等教育机构使用校车接送中小学生及幼儿上下学的适用于本条例。在过渡期内目前仍在使用的用于接送中小学生及幼儿上下学的机动车辆须经政府指定部门检验合格后方可运行”。这就既从校车的本质属性角度、从内涵上严格规定了校车的含义，又照顾到目前一批未按校车标准生产但仍在运营的机动车辆的实际情况，而不是为了照顾现实，将校车的本质属性改换成了校车的适用范围，从外延上去界定校车的概念。此外，为鼓励民办幼儿园和中小学购买专用校车，减少不安全因素，最好还应明确规定“国家对以非财政资金购置校车的教育机构给予政策性优惠”。为鼓励校车企业大批量生产校车、减少生产成本进而降低教育机构购置校车的费用，鼓励专业运营机构参与运营，规定“国家对校车生产企业和校车运营方给予政策性优惠“。为使更多家庭贫困的学生可以乘上校车，规定“财政部门应对乘车学生予以适当补贴”等等。 

　　我们已于去年12月将《校车安全条例》（专家立法建议稿）定稿发给国务院法制办《校车安全条例（草案）》起草组，供他们参考完善。我们期待，在全国人民的共同关心下，《校车安全条例》必然会修改得更加全面完善，更希望2012年《校车安全条例》的正式颁布实施并不是校车安全措施的终止，而只是校车安全工作新的起点。