周洪宇2011年议案建议
关于尽快设立专职儿童保护机构的议案
案由：
儿童是未来社会的建设者，儿童的命运就是民族的命运。然而，儿童群体又是绝对弱势的群体，毫无自我保护能力。随着城市二代农民工、留守以及流动儿童、低收入家庭等社会问题的出现，我国部分儿童生存状况极端恶劣。而目前我国儿童保护机制不健全、儿童保护存在“多头管理”，使得儿童保护呈现“虚化”状态。成立专职的儿童保护机构，推出切实可行的儿童保护法律法规，实施有效的儿童保护刻不容缓，这直接关系到社会稳定和国家人力资源的可持续发展。
一、当前儿童侵害问题的严重性
在我国，伤害儿童、有野蛮与血腥的恶性案件屡发，极端事例频繁见诸媒体，受害对象低龄化、施暴手段残忍、对儿童伤害极大甚至致其死亡。
有初生婴儿，他们出生不久便被丢在了马路边、火车站、医院里…同是“祖国的花朵”他们也许得到好心人收养，或被送进福利院；也许承受不住多舛的命运，生命之花尚未开放便已凋谢。他们是被父母放弃的小生命。“弃婴”，这一骨肉生离的现象不仅是对人性的拷问，隐藏在这一现象背后的是婴儿性别比严重失调、买卖婴儿案件频发、人口出生缺陷干预失灵、流动人口和青少年性教育缺位等一连串社会问题。
有流浪的乞儿，每天被灌喂安眠药物（特别是婴幼儿）、人为致残肢体（制造伤口）博取施舍、强迫卖艺、受教唆或受胁迫偷盗、抢劫等各种迫害。他们年龄幼小，有些还不足一岁，毫无自救能力，职业乞丐施予的身体和心理上的伤害必将持续一生。
更有亲生父母视先天疾患儿为累赘，拒给治疗任其死亡；因性别歧视，悍然将初生的女婴遗弃在荒郊野外；因贫困将亲生儿贩卖他人；为了低廉的租金将自家的婴儿租给进城乞讨者；更有亲属或租或买强行将失去父母的婴幼儿推向乞丐。用烧红的烙铁烙孩子的屁股，强迫年幼的女儿卖淫，故意或过失将孩子打死致残，将孩子打死抛尸海中…
此类事件是对社会伦理基础的戕害，社会伦理基础动摇导致的社会成本与经济成本是不可估量的。解决被侵害儿童成年后引发的社会问题，成本也非常高昂。
二、当前儿童保护工作中存在的突出问题
保护儿童权益及满足其发展需要是政府肩负的重要职能。在大部分发达国家及部分发展中国家，政府制定一系列法案来保护儿童，并设有政府专门机构负责儿童保护制度的运行与监管。
美国早在1909年在联邦政府设立了美国儿童局；日本有儿童和家庭局；印度在1985年成立了妇女与儿童发展司。在最近半个世纪，英国、日本、瑞典、挪威以及我国的香港、台湾地区都先后出台了儿童福利专门法案，并成立了儿童福利局等专司机构。
我国的儿童保护体系存在以下问题：
1.没有一个能对儿童保护问题进行顶层设计与规划、跨部门统筹、并负责切实落实的专门机构。儿童保护行政管理处于“虚化”状态。
我国的儿童保护工作实际上主要依靠公安部门。但公安部门不是专司儿童保护的机构，在儿童保护方面存在着‘不告不理’的现象。共青团和妇联虽然有保护儿童的职责，但都不具有行政权力。民政部社会福利和慈善事业促进司设立了儿童福利处，但该处目前的权限只限于孤残儿童救助。多头管理往往导致“无人管理”，客观上使儿童福利行政管理处于“虚化”状态。由于监管机构缺失，儿童保护的整体报告及综合反应机制是空白的。
2.对遭受侵害的儿童未能建立有效的救助机制。
我国的儿童福利政策相对分散和混乱，没有形成全国统一的、独立的、专项的国家儿童福利的法规体系和机构体系。现阶段对于儿童的救助大多来自人们自发的爱心,远远不足以为受害儿童提供持续、有效、稳定的保护。
三、设立专职儿童保护机构的优点
1，由专门机构负责儿童不当对待案件的处理，责任明确，不会出现部门扯皮、相互推诿等现象。
2，有利于实现对儿童的全面保护。一个机构负责儿童保护的完整流程，避免将相关职责在不同阶段分割给不同部门，有利于实现儿童利益的整体保护。
3，有利于提高儿童保护效率。如果将儿童保护分散到不同部门，部门间的信息传递和协调将比部门内部缓慢复杂许多。
4，有利于实现对儿童的专业化保护。独立机构和独立人员会有利于其专业化，从而实现对儿童的专业化保护。
5，最为重要的是，专门机构的设立为起诉虐待忽视儿童的父母提供了必要条件。假如由政府直接作为原告，避免了因为未成年人法定代理人制度而导致的程序启动和诉讼利益保护的诸多问题。
四、设立专职儿童保护机构的紧迫性
买卖亲子，带童乞讨，母杀病子，都是国家之耻，民族之辱。儿童是家庭的，更是国家的。儿童保护在所有的国家保护中应拥有最高级别的刚性和最高级别的优先性。因其绝对无助，因其属于未来，因其身份对于族群的人伦意义。保护儿童国家和社会责无旁贷。2010年，中国已经超越日本跃升仅次于美国的世界第二大经济体，经济腾飞举世瞩目的同时儿童保护却起步甚晚步履维艰。儿童问题事关社会稳定和国家可持续发展，与当前社会很多重大问题紧密相关；儿童问题关系面广，在时间上的影响深度大，必须遵循及早入手、预防为主的上游干预原则。否则，其负面后果将继续向下影响几代人。当前我国人口结构正面临重大变化，保护、关怀儿童更是刻不容缓。
建议：
儿童保护的牵头负责机构是整个儿童保护工作的基础，建立一个有足够行政权力的机构，牵头和协调相关的各个部门开展儿童保护工作已经迫在眉睫，为此，我建议：
一、在公安部内尽快设立儿童保护办公室
我国的儿童保护工作，包括打拐、制止儿童虐待等工作，目前主要依靠公安部门。儿童案件中公安机关是第一个介入的部门，是后续工作开展的源头，整个儿童保护体系中关键的一环。打拐所取得的巨大成效已经证明成立专门办公室的可行性，并为成立儿童保护办公室提供了借鉴。鉴于社会上对于打击拐卖儿童残害儿童犯罪的强烈呼吁，建议将公安部刑侦局打击拐卖儿童办公室的工作职能进一步扩大，明确办公室级别，增加人员编制，设立独立的儿童保护办公室。
公安系统从县级到公安部各级机关都应当成立儿童保护办公室，保障专职专门人员。主管虐待、遗弃、伤害儿童等侵害儿童权利的治安及刑事案件的同时，积极介入儿童保护的各个环节，包括处理儿童权益侵害举报，儿童干预解救，案件调查取证等。建立强有力的儿童保护机制。
二、加强民政部儿童服务功能，并将儿童福利处升格为儿童福利司。
1、进一步加强现有儿童服务职能，将以下社会反响较大的问题作为近期工作重点，完善儿童基本权益保障：
未成年人的治疗和康复是社会福利机构面临的第一大亟需解决的问题。“明天计划”已被证明卓有成效，应在此基础上尽快建立被遗弃未成年人入院前检查和危重未成年人紧急医疗救助制度；在实施“蓝天计划”的同时，逐步完善福利机构中未成年人医疗保障的长效制度安排。
我国已经解决了新生儿高死亡率的问题，但至今为止，高出生缺陷发生率却长期位居全球之首。建议恢复强制婚检，加强对育龄妇女，尤其是农村及贫困地区育龄妇女生育知识教育；加大上述地区妇幼保健的投入力度，在婚检、特别是孕检环节将出生缺陷问题及早发现并解决。
在全国的范围内尽快针对贫困家庭推行未成年人医疗保障制度，在将未成年人纳入医疗保障体系的同时逐步推广北京等地“一老一小”模式，避免一些家庭因为无钱救治患重大疾病或残疾的未成年人而将其遗弃。
基层福利院中的婴幼儿基本上全在床上度日，在语言学习和智力发展关键期受到的外来刺激极少，造成语言严重障碍、智力发育迟缓等现象。建议一方面支持和鼓励社会力量举办儿童保护组织机构，发挥民间力量的重要补充作用；一方面加强对基层福利机构的管理和财政支持。外聘或增设专职岗位抚育婴幼儿；建立考评及奖惩机制，促进抚育人员与婴幼儿互动。帮助婴幼儿在智力和行为发展的关键时期正常发育，使其长大后自理自立，减轻国家负担。
进一步加强社会福利机构中的未成年人的学前教育、特长教育以及残疾未成年人的特殊教育，推广全纳教育，保障机构中未成年人的受教育权。
在进一步落实孤儿保障制度的同时探索对散居孤儿的救助模式。规范并大力推广家庭寄养；在寄养家庭开发、选择、培训和评估方面进行探索。
扩大现有的社会福利机构的服务对象，将受到暴力侵害和虐待的儿童、监护人不明的流浪儿童包含在内。当儿童受到暴力侵害、家长不能提供有效监护或不适合提供监护的时候，为儿童提供临时性监护，相关费用经由国家财政解决。
与公安部门合作在儿童家庭保护方面进行探索，在举报授理、案件调查、儿童安置、医疗保障等环节发挥积极作用。
2、扩充相关机构编制，将儿童福利处升格为儿童福利司。
进行政策回应和完善的服务递送，对儿童福利进行具体规划，落实各项政策，均需要一个统一的行政机构。
应考虑扩大民政部下的儿童福利处的职能范围，增加人员编制；在服务对象方面，将孤儿、弃儿、失依儿童、贫困儿童、被虐待儿童、残疾儿童家庭破碎的儿童等弱势儿童群体涵盖在内。
在条件成熟时，将儿童福利处升格为儿童福利司，理顺职能，细化分工，加强专业性。由儿童福利司作为儿童保护的统辖行政机构，对分散在共青团、妇联、儿童工作委员会等部门中的儿童服务职能进行协调，与公安部的儿童保护办公室相互配合，对全国儿童福利事业进行统一管理，明确政府在儿童福利上的主体地位和主导性原则，加快我国由补缺型儿童福利制度向适度普惠型儿童福利制度的转变。
建议人：周洪宇，第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，
华中师范大学教育学院教授
代表助理：赵珊珊，北京银行风险管理总部职员
尚晓媛，北京师范大学社会发展与公共政策学院教授
张文娟，北京青少年法律援助与研究中心副主任
张志伟，北京百瑞律师事务所律师
陈亚团，西安博爱儿童虐待预防救助中心助理
