关于高考制度改革的建议
发布时间：2010-03-01
周洪宇2010年议案建议
关于高考制度改革的建议
案由：
一、对我国高考改革的三点基本判断
（一）高考是我国高校择优选拔新生的重要机制
现代社会常有三种择优机制：经济上采用市场竞争的机制择优；政治上采用民主选举的方式择优；教育和人力资源开发与管理则用考试的方法择优。所谓高考，即全国普通高校统一招生考试，乃高校择优选拔新生之重要机制，是一种大规模、高风险、高利害的选拔性教育考试。从本质上讲，它是社会稀缺资源——高等教育入学机会的一种配置方式。
高考，不单是特为解决高校新生选拔问题而创设的专用工具，它“是一种推进各种事业的良好法则”。高考是否科学严密，能否尽其职能于社会，“历来是衡量社会生活是否健康民主的标志之一，也是预测社会发展能否连续、稳定的重要依据”。由此可见，高考既是检测教育教学质量的标尺，又是维护社会公平公正的基石。它是莘莘学子奋发向上的导航器；社会分层的筛选器；社会流动的调节器；社会活力的引爆器；社会安定的稳压器；社会和谐的润滑剂。
这种“以考选人”具有其特有的优越性，主要表现在以下几个方面：一是维护社会公平的需要；二是选拔效益的需要；三是选拔成本的需要；四是选拔科学性的需要。因此，高考在今后相当长的历史当中仍将是我国高校择优选拔新生的重要机制。
（二）高考实行多年来日显积弊
恢复高考制度30余年，它对于促进教育发展、保障教育公平、重构教育秩序发挥了重要作用。但“月盈则亏，法久终弊”，现行高考制度的积弊日显。例如，偏重知识记忆和解题技巧的考试内容，造成死记硬背与机械训练充斥高中教学。集中录取制度取消了高等学校的招生自主权和受教育者的选择权，限制了高等学校之间的竞争，降低了高等教育的竞争力。一些高考加分、地方分数线、指定特招等政策违背了考试公正的原则，损害了教育公平。不少地方政府将高考升学率视为政绩，形成单一的分数评价和升学率导向，致使基础教育“为考试而教、为考试而学”的“应试教育”弊端严重，造成对学生身体健康、道德品质、个性发展和创造力的伤害，不利于创新型人才的培养。概而言之，其弊端主要表现在以下三大方面：
1.“一考定终身”的偶然性。高考历来所遭受的最严厉的批评莫过于“一考定终身”的论断。我国自1952年实行全国统一高考以来，虽历经多次改革，包括分省命题、综合评价等，但这些试图削减高考“一考定终身”负面影响的改革政策依然难以从本质改变一次考试决定“下个入口”（即是继续接受高等教育，还是职业教育，或是终止接受学校正规教育）的命运。同时，不管是从人自身的成长方式来讲，还是从学习过程论方面来说，他都难以逃脱“偶然”之嫌。因而，人们批评高考“一考定终身”的实质其实是对高考多次化的一种潜在的或直接的诉求。
2.“一卷试天下”的片面性。“一卷试天下”可谓是对我国高考现状的一种生动描述。“一卷”即强调的是高考使用同一张试卷，“试”即考试的意思，“天下”则是指考试的范围，它既包括全国统一考试，也包括分省命题后的全省或市统一使用同一张试卷，还包括忽略高校类别、层次及办学性质等因素而同一使用一张试卷进行选拔分流。因而，它具有一定的片面性。从本质上来看，人们对高考“一卷试天下”的批评，其实是对高考科目设置、录取方式、考试内容等的科学性与合理性的理性追求。
3.“一分定输赢”的残酷性。一直以来，我国高校录取的主要参照依据是高考分数，即达到某所高校所划定的录取分数线将可被该校录取。然而，这种划定某个具体录取分数线的做法难以摆脱“一刀切”的残酷性。众所周知，由于高等教育资源的有限性，国家根据相关政策，结合高校自身的办学条件，而将高校划分为不同类型、层次与性质。这种做法是应该的，也是正确的，因为它符合国家各行各业发展所需要的人才战略。但是，通过某个具体的分数，即一分之差而导致考生与其兴趣相投的大学失之交臂，甚至改变接受教育的性质，导致某些考生因对所录取的大学或者专业不满而选择复读、退学甚至弃学的事例有时发生，这既是考生个人的无奈，更是教育的悲哀。因而，改变“一分定输赢”而采取更能让大众所接受的新的等级制或其它录取方式将是未来高考录取方式改革的方向与最终路径。同时，也是高考人性化、人本化的必然要求。
（三）恢复高考三十年来我国高考改革相当频繁
新中国成立以来，高考改革从未停止。而恢复高考30年间，高考改革更是相当频繁。初步统计，自20世纪80年代以来，高考至少有14次改革。如果计量标准更细化，把各地的试验也加入的话，起码有22次(种)改革，具体而言可分成以下四类。
一是那些留下的我们至今享受成果的，有9个：1984年开始的特殊专业(艺术类等)招生实行统考+单考；1985年开始的高考标准化改革；1994年—1997年的招生并轨和学生缴费上学；1999年开始的网上录取；1999年的高校扩招；1999年开始探索的“3+X”科目改革；1999年开始的英语加试听力；2001年的取消考生年龄和婚姻限制；2003年的高考时间由每年的7月提前到6月。
二是那些消逝的成为历史的过程的，有5个：1981年固定下来的文科考6门、理科考7门的“六七模式”；1977年部分省市高考预选改革；1991年的“三南”(湖南、云南和海南)科目改革；1985年开始实行会考,目前在多数省份已经名存实亡；从1994年开始的会考基础上的高考3+2科目改革。
三是那些曲折和反复的、从终点绕回到原点的，有4个：1984年开始实行保送生制度、1999年后规定保送生都必须参加综合能力测试；2000年开始的春季高考，目前多数省市已放弃；20世纪80年代中后期开始的标准分记分办法；2002年广西的本、专科高考分考，但只实行了一年。
四是那些指向未来的、还在尝试中的，有5个：2003年开始实行的自主招生；1985年始于上海、2004年推广的分省命题；2005年上海开始实行的高职高专单独招考；2006年复旦大学和上海交通大学实行的面试录取；2007年四省区实行新课程改革后的新高考方案。
毋庸置疑，高考改革如此频繁，从外部环境来讲，这是社会快速发展的必然要求，从内部而言，这是高考制度追求自身不断完善的结果。
二、高考改革应确立的价值取向与基本原则
“考试评价制度，不改不行，但乱改也不行。”改革教育评价制度必须坚持以人为本，从我国国情出发，遵循科学规律，同时也不能单纯考虑教育内部的问题，要考虑各种社会因素和社会问题，通盘考虑，统筹规划。考试评价制度的改革是一个大的系统。从纵向来看，它是从小学开始到研究生阶段的评价、考试、招生、录取制度的改革；从横向来看，涉及整个教育的体系结构与制度，例如普通教育与职业教育的结构，终身教育制度的构建，区域教育的均衡发展等，也涉及社会公平、诚信制度等外部问题，牵一发而动全身，必须进行周密设计。只有各方面相互配合，改革探索才能真正取得实效。
因此，当前的高考改革应确立以人为本、公平公正、统筹兼顾、科学高效、灵活多样、循序渐进的价值取向与基本原则，并以此指导高考改革。
三、高考改革需明确的三个问题
当前，以“寻求适合教育的学生”为理念架构的考试制度，与大众化教育时代“寻求适合学生的教育”的主旨南辕北辙，显然无法适应全民教育时代多元化、个性化的教育要求。在这种制度下，学生综合素质的养成、情趣爱好的发展、个性特长的展示，都受到极大的挤压。趋同性的统一招生考试制度，衍生了以高考为本位的学校教育运作体系，统一的目标、要求、内容和评价，不仅成为教育工作者难于逾越的“雷池”，也成为学生成长的障碍。许多基层教育工作者提出，改革现行考试评价制度是推进素质教育的最佳突破口。
事实上，推进素质教育必须首先改革现行的考试制度。在上世纪90年代中期推进素质教育后，作为一项重大举措，各地首先取消了小学升初中考试，全面实行就近入学制度。中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》要求加快改革招生考试和评价制度，指出改革高考制度是推进中小学全面实施素质教育的“重要措施。然而，在高考制度以及与之相呼应的中考制度改革方面，或多或少存有犹抱琵琶半遮面的现象。为使考试真正为素质教育服务，必须对现行考试评价制度进行改革。
我们认为，高考改革在遵循上述六大原则的基础上，还必须要明确三个问题：一是改革的目的是什么？二是改革的对象是什么？三是改革的方法和步骤是什么？只有再明确这三个基本问题的前提，高考改革才能朝着预期的目标前进。
第一，改革的目的是什么，即为什么要改。明确改革的目的，是高考改革首先应解决的问题。只有目的明确改革才能更具针对性、更具效益性。我们认为，高考改革的目的有三个：一是为了更好地让高校选拔人才，二是为了更好地让学生成长，在品德、知识、能力各方面得到发展，三是为了进一步推进我们的高等教育改革，乃至我们整个教育的改革。
第二，改革的对象是什么，即改什么内容。明确了改革改革的目的之后，就应该了解改革的对象，即改什么内容的问题。我们认为这个改革内容就是高考当前所存在的问题的具体反映。众所周知，当前高考存在最大的问题，是考了知识没考能力，更考不出品德、思想。怎么办？这就需要我们，一方面要坚持现有的考试形式和方法，继续考学生的知识。同时，也要兼顾运用一些可以检测学生的品德、思想和能力的做法，要看学生平时在学校、家庭和社区的表现，还要组织对学生进行面试，通过交谈发现学生的思想宽度、厚度和深度，以及习惯爱好、生活品性。另外，还有必要指出一点是：一定要弄清楚考试有两种性质，或者说有两种形式，一种是选拔性考试，高考就属于这一类，就是通过一张试卷检测知识的掌握情况，另一种是水平性考试，平时的测验性就属于这一类，这种考试可以多种形式、多次进行，不拘一格，随时展开，主要监测思想、品德、习惯、爱好等等，不能在讨论时把两种考试混为一谈，进而否定高考，取消高考，就像现在讨论高考改革时我们经常看到的一些人的偏激的观点那样。因而，高考改革的对象，不仅包括高考制度本身所包含的各个要素，如科目设置、录取方式、考试方法等，还包括与高考紧密相连的其他外部因素，如高中毕业会考制度、基础教育制度以及高等教育制度等等。
第三，改革的方法和步骤是什么，即怎样改的问题。在明确了高考改革的目的与对象之后，就应该针对目的与对象，在大量理论与实践研究的基础上，运用科学、合理的改革方法，采取可行、稳妥的改革步骤。高考本身就是一个巨大的系统工程，因而，高考改革也不可能一蹴而就，它将是一个更大的系统工程。具体的措施与步骤在下文将具体谈到。
四、高考改革的三种模式与三种方案
如前所述，高考在当前的考试评价制度中担当着“指挥棒”的作用，只能考出部分知识掌握情况，不能考出能力和品德情况。“高考改革要想往前推进，必须要在有助于学生的健康成长、有助于中学实施素质教育、有助于选拔更多的优秀人才的基础上，进一步强化和扩大高校办学自主权，由高校根据办学特色，采取特殊能力测试、综合评价等方式，选择不同的生源。”这才符合国际潮流，也是我国高考改革的必然趋势。
到目前为止，国内相关行政部门和专家学者们，在高考改革的道路上也付出了艰辛的努力，总体来讲，这些高考改革方案大体可分为以下三种模式：一是“全国学业水平测试+高校自主招生”模式，二是“统一学科知识考试+集中录取”模式，三是自主考试等不同模式。这些都是对多元化录取方式进行探索的结晶。
其一：“全国学业能力水平测试 + 高校自主招生”模式。这种模式主要适用于“985高校”和“211院校”，主要对象是参加自主招生的考生。高校提出 “全国学业水平测试”的成绩作为申请门槛要求，对达到要求的申请者进行面试，结合申请者的学业水平测试成绩，中学学业成绩，综合表现，自主录取学生。考生可以申请多所学校，同时获得多张录取通知书。被录取的学生不再参加统一学科知识考试。
其二：“统一学科知识考试 + 集中录取”模式。这种模式即为现行高考录取模式，不同之处是对考试进行多轨化和分层改革。
其三：自主考试模式。这种模式完全由高校自行确定、选择考试方式，自主录取学生。适用于高职高专院校。
另外，《中长期国家教育改革和规划纲要》为了解决考核学生的综合素质和一次考试定终身的问题，对于高考改革初步提出了三个方案①。
方案一：通过高中学业水平考试是参加高考的前提条件，可经过多次考试通过。高考只考3门：语文、数学、外语，不分文理科。高校根据高考成绩，参考高中学业水平考试成绩和综合成绩，择优录取。
方案二：通过高中学业水平考试是参加高考的前提条件，可经过多次考试通过。高考按学科群考5门：语文、数学、外语、实验学科中与报考专业有关的任选一门，不分文理。高校根据高考成绩，参考高中学业水平考试成绩和综合成绩，择优录取。高校可根据培养方向和目标，以加权平均分数录取，不同专业加权系数不同。
方案三：高等职业院校与普通高等院校招生考试分开进行。考试内容体现不同特点，不分高低层次。示范性高等职业院校和条件成熟的省市要积极探索符合高的职业教育培养规律和特点的人才选拔模式。考取高等职业院校的学生也是成功者。
此外，国内的民间教育智囊机构21世纪教育研究院也发布了一份民间版的高考改革方案，其改革的基本思路被概括为“统一考试，分层多轨，自主招生，多次录取，公平公正”，这与正在紧张起草中的官方改革方案目标相同。
建议：
一、高考制度改革应以扩大考生的选择权、落实高校招生自主权为核心，建立以统一考试为基础的多层次、多渠道、多样化的考试制度和录取制度，实现考生自主选择考试、自主选择学校、多次录取机会。
根据上述分析，我们认为高考改革可采取以下方案：“语、数、外+理科/文科综合+平时成绩+高校自主考试成绩”。 具体操作如下：
普通高校招生考试，除原有的语文、数学、外语三门各150分外，还要增加相关科目，实现文理沟通、文理互补。理科（理科综合和另一门共200分，另加一门文科综合100分）；文科（文科综合和另一门共200分，另加一门理科综合100分），总分共750分。这样有助于改善高中生的知识结构。在高校招生时，采取高考成绩与平时学业成绩相结合的办法。可以将高考总成绩与高中阶段平时学习的成绩结合起来。既可改变“一考定终身”的局面，又可有效避免高中生文理偏科。各高校在高考前后可自行组织单独考试，根据统考与单考成绩来录取学生。全国统一高考可以采用标准化命题方式，以便快速准确评卷。各高校单独考试的命题可采用主观试题以尽显特色，各高校还可以增加面试、特殊能力测试，并注重考查学生的平时成绩、社会实践情况、综合评价等。
对于高考制度改革，我们的基本设想是：以扩大考生的选择权、落实高校招生自主权为核心，建立以统一考试为基础的多层次、多渠道、多样化的考试制度和录取制度，实现考生自主选择考试、自主选择学校、多次录取机会。
诚然，上述方案的实现还必须依靠其他方面的配套改革才能落到实处，这主要包括：
1.改革传统高考，实行多层次、多渠道的统一考试。实行多层次、多渠道的统一学科知识考试。研究型大学、普通本科院校和高职、专科院校，以及不同的学科，可分别采用不同的考试科目。学科考试科目可分为为多种组合，例如普通文科、普通理科、工程技术类、生物医学类、商科和管理类、艺术和体育类，等等。每科考试内容区分不同难度，例如语文1、语文2、语文3；数学1、数学2、数学3等，考生可根据自己的学科兴趣与能力选择不同类别、不同层次的考试。学科知识水平考试的有效期为一年。
这一改革增大了考试的选择性，避免了一张试卷考所有考生的粗陋，有利于考生扬其所长，根据自己的兴趣和特长选择考试科目。也有利于提高高校和学科招收人才的“精准性”。还可以改善对高中教育的引导，可以根据不同学生的需要制定学习的策略，而不是在同一个跑道、一个标准下竞争。
2、举行 “全国学业能力水平测试”。增加全国统一的“学业能力水平测试”。 “学业能力水平测试”的内容以考察学生基本的分析、判断、逻辑思维等能力为主，类似于美国的SAT考试，是对学生学业水平的标准评价，作为考生申请高校自主招生的门槛条件。学业水平测试可每年举行3次，有效期为两年。
二、应配套采取七大措施，确保高考改革成功
高考制度改革是整体教育改革的中心环节之一，需要进行缜密的整体设计，在试点的基础上分步推进，并进行相应的配套改革。
一是制订《考试法》，将考试招生纳入法制轨道。加快《考试法》制订，以法律形式明确受教育者的考试权益，明确政府、考试组织机构、大学、中学在考试、招生中的权利与责任，严厉打击考试作弊行为，追究政府、考试组织机构、大学、中学在考试招生中弄虚作假、侵犯受教育者权益的法律责任。
二是推进高校管理改革，建立高校自主招生公信力。需要通过高等学校内部管理制度改革，建立高校自主招生的公信力，降低自主招生导致高考腐败的风险。
首先是信息公开。目前高校的自主招生，信息公开极其有限，公众难以进行监督，从而对自主招生充满质疑。全部、全程公开自主招生的信息，可以有效打消社会的疑虑。为此，需要建立高校自主招生信息公开机制，以及中学教育质量监控体系。同时，需要在大学实行学术本位管理，发挥教授治学的作用，减少行政因素对招生等教育事务的干涉，减少招生过程中权钱交易等腐败行为。
建立问责制。无论大学还是中学，发现弄虚作假的，要公开揭露，并承担相应责任，取消有关的资格和招生权利。
三是构建不同类型教育的“立交桥”。与自主招生、多次录取对应，高校应推行完全学分制教学管理，探索沟通不同类型教育的“立交桥”，完善招生、培养、就业服务体系。完全学分制教学管理，可打破上学时间局限、学科与专业局限、学校局限，扩大学生选时、选课、选科、选师的自由。不同类型教育的“立交桥”，可打破高校之间的壁垒，通过课程认证、学分互换等制度，形成学生可以在研究型大学与其它大学、普通高校与职业高校之间流动的通道，以及灵活地接受高等教育的多种形式，从而实现学生的“学习自由”，并减缓一次性高考的压力，促进高校教育竞争。
四是实行高考报名社会化。实行高考报名社会化。考生直接到户口所在的派出所或居委会报考，高校的录取通知书直接发送给考生。此举可以将高考结果与高中学校隔离，使得地方政府难以按升学率对学校进行精确排名。
五是改革考试加分政策。在调查研究的基础上，清理目前的各种高考加分政策。原则是尽可能地减少加分项目，必须保留的应降低分值，以保障全体考生公平地参与高考竞争。今后，地方行政部门不得自行增加加分项目，如需增加需经由省级人民代表大会审议通过。
六是均衡研究型大学生源分布，保障农村学生的入学机会。改变国立的研究型大学招生本地化的弊端，扩大人口大省和西部地区的招生名额，逐渐均衡各地考生获得优质高等教育资源的机会。保障农村学生公平接受研究型大学的教育机会。参照发达国家的有关做法，可规定国立重点高校录取农村生源的比例（例如不低于30%），在自主招生中对农村家庭学生实行同等分数情况下优先录取或对农村家庭学生加分，弥补农村学生因基础教育质量所造成的与城市学生的差距。
七是降低英语分数权重。目前多数省份高考科目中，语文、数学、英语3门主课的分数，满分均为150分。有必要降低英语的分数权重，例如改为满分100分甚至80分，从而恢复母语教育的核心价值，并减少英语成绩对农村学生的影响。待条件成熟时，可考虑在6月初的统一高考中取消英语考试，实行一年多次的英语等级考试，成绩保留两年。不同高校可指定所需的英语分数。
由国家和地方教育考试中心提供考试服务，是现阶段保障考试权威性的需要。从长远看，考试机构应更加专业化，并通过专业组织之间的竞争，提高考试技术、测量和评价水平。可通过培育社会中介组织，逐步实现考试机构和考试的社会化。
三、高考制度改革应分步骤、按计划有序推进
正如前文所述，高考制度作为一个巨大的系统工程，它不可能一蹴而就，而必须采取较为稳妥的渐进式改革方案。具体可以采取“放开两头、稳住中间、逐步渗透”的方式，以“985高校”、高等职业学校、民办学校和艺术类高校为突破口，逐步实现所有高校的自主招生。
高考改革的推进可大致分为三个阶段：
1.第一阶段（2010年——2015年）
（1）推行多层次、多渠道的学科知识考试改革
对现行高考实行多轨化改革，打破所有考生考一张试卷的格局，考生可以根据自己的情况选择学科和层次，高校在录取中可自主提出学科和层次要求。
（2）制订“学业能力水平测试”方案并开展试点
由国家教育考试部门制定全国学业能力水平测试的方案，并选择部分地区和学校进行试点。
（3）扩大“985高校”自主招生
目前实行的高校5%自主招生，考生的选择权十分有限。自主招生录取制度改革，应该朝着考生可拿到多张录取通知书的方向，通过增加考生选择学校的权利，加强学校之间在教学质量、管理和服务水平方面的竞争。
“985高校”、“211高校”的自主招生改革可采取两种方式推进。一是实行高校联考，比如“985高校”联考、“211高校”联考，在联考基础上对考生进行面试考察。自主录取的学生，不再参加统一高考。
二是采取“统一学科考试+自主招生+集中录取”的模式。在全国学业能力水平测试尚未推行之前，以统一高考成绩作为申请门槛，高校再分别进行自主招生。高考成绩公布后，高校提出申请成绩要求，6月底至7月底，进行自主招生录取。取消北京大学、清华大学等校的“零志愿”，考生可以平行申请4所学校，并获得多张录取通知书。由高校进行确认后，将余下的招生名额投入集中录取。集中录取阶段采取原来的填报志愿方式。这种方式，用高考成绩保证基本公平，多张录取通知书扩大考生的选择权，学校两次录取，提高了资源配置率。
（4）地方本科院校采用传统方式招生
地方本科院校的录取，仍采用集中录取方式，即学校提出考生考试科目和层次要求，学校根据考生考试成绩与志愿，依次投档、录取。
（5）高职高专多种形式的自主招生
各地高职和专科院校，可根据不同情况自行确定考试和录取方式。例如可选择：（1）在高三会考成绩基础上的自主测试和申请入学；（2）有关高校联合举行学科知识水平考试，然后自主招生；（3）参加全国统一的学科知识水平考试，然后自主招生；（4）办学质量优良的高职学校，可实行自主考试、自主录取。
2.第二阶段（2015年——2020年）
全国学业能力水平考试、学科知识考试并存，985高校、211高校学校可以采取“全国学业水平测试+高校自主招生”的方式，以全国学业水平考试为申请门槛成绩，自主录取学生，逐步扩大自主招生的比例。完成录取的学生，不再参加集中高考。
高校可自主确定以何种方式，包括多次“学业水平测试+自主招生”或者“自主招生+集中录取”等，进行多次录取。高校实行学生可以拿到多张录取通知书的自主招生，必然面临教育资源无法一次充分配置的问题，而采取“自主招生+集中录取”的方式，可以通过多次录取，使教育资源有效配置。由此建立多次考试、多次录取的招生考试格局。
地方本科院校的招生，以学科考试、集中录取为主，尝试向自主招生方向发展。
3.第三阶段（2020年以后）
建立起多次考试、多次录取、自主招生、多元评价的招生考试新格局。
①教育部将适时公布高考改革方案征求社会意见【N】.教育文摘,2009-10-7(1).
建议人：第十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授
代表助理：华中师大教育学院副教授但昭彬、研究生李木洲
