周洪宇2010年议案建议
关于修改《中华人民共和国立法法》的建议
案由：
《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）由第九届全国人民代表大会第三次会议于2000年3月15日通过，自当年7月1日起正式施行。八年多来，这部法律对于规范国家的立法活动，健全国家的立法制度，建立和完善有中国特色的社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，发挥了极其重要的作用。但在实施过程中也遇到了不少问题，如《立法法》中关于公众参与公共决策和公众对行政法规实施效果进行公开评估的相关规定不够完善，立法听证程序比较笼统和宽泛，立法立项、立法起草等环节几乎没有作出规定等，不利于法律的全面有效实施。因此，有必要对现行的立法法进行一定的修改和完善。
建议：
1、要明确《立法法》中的立法立项论证程序。
按照基本的立法程序,立法活动需要经历立项、起草、审议、通过等各个环节,而法案的立项和起草,既是立法的第一步,也是把守立法质量的第一关。而现行的《立法法》对立法立项、立法起草等环节几乎没有作出规定,因此,有必要将一些行之有效的立法立项、立法起草改革措施纳入制度化、规范化的轨道。要扩大论证主体、丰富论证渠道,尤其是与社会公共利益、公民权利密切相关的立法项目,应当邀请立场中立的第三方社会组织、特别是公民代表参与论证,或通过公共平台征求社会公众意见，从立法源头保障公民的知情权、表达权、参与权、监督权,以建构起完善的立法项目征集、筛选、论证与调整机制。同时，要加强人大专门委员会、立法工作机构等自身的立法力量,尽量自行起草法案,或提前介入部门的起草流程，解决目前过于单一、狭窄的立法提案和起草权限,建立更为开放、多元的立法立项和起草机制。
2、要增加审议法律草案过程中制作立法记录的规定，提高立法的透明度。
现行《立法法》对于法律草案的提出有明确规定：“提出法律草案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”但是，《立法法》对在审议过程中所产生的对于法律草案的不同意见、修改和补充等重要内容没有做出任何规定，而这些内容对于法律实施是十分重要的，它对进一步完善立法工作，推进立法改革，总结立法经验，提高立法水平，增加立法的透明度，调动公民参与立法活动的积极性，并且使全体人民，特别是使执法机关更容易明了法律条文的意思，明了立法意图，确保法律适用的统一，提高执法准确性和效率等有着重要的作用。因此，有必要增加审议法律草案时制作立法记录的规定，其中应包括全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会作为国家立法机关在审议法律草案时，应当将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等，制作完整、准确的立法记录以及该立法记录应当公之于众等内容，切实提高立法的透明度。
3、要对《立法法》中的有关听证规则、听证程序等进一步细化和规范，完善公民参与立法的制度。
现行《立法法》进一步明确了有关公民参与立法的制度，根据该法第34、35条的规定，列入常委会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构应采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见；列入常委会会议议程的重要法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。但是《立法法》关于立法听证主持人、听证内容及听证程序等的规定还不明确，缺乏可操作性。主要体现在：一是上述这些形式在什么情况下使用，没有明确规定。就是说，什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证，《立法法》未作规定。这样，在实际执行过程中，随意性就会比较大，其结果就是不利于公民参与立法制度的实施。二是《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会等形式之间的区别，因为座谈会、论证会与听证会是有很大区别的。特别是要明确举行听证会的法律效力，否则，建立并实行立法听证制度就失去了它本身应有的意义。三是《立法法》也未规定座谈会、论证会、听证会的程序规则。只有使举行这些会议的程序明确并具有可操作性，才能使公民参与立法的这些形式真正得以实施。 因此，有必要对《立法法》的有关规定进行修改完善，解决这些问题。尤其在立法听证细化方面，要在《立法法》第34条的基础上，增加立法听证基本原则、基本制度和基本程序方面的规定，然后再出台配套的专门规定，进一步充实立法听证的内容，从而使立法听证具有充足的法律依据和制度支持。
4、要进一步完善较大的市地方性法规的批准程序。
《立法法》第63条规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的较大的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。”可见，此条在对有抵触的情形发生时，缺乏处理的时限要求，对稍有抵触的法规是搁置还是修改后再报，立法法也缺乏相应的规定。为此，建议《立法法》应当对较大的市地方性法规与上位法抵触后的程序予以规范和完善。
5、要对国务院或者其它国家机关制定配套法规或规定作出时间上的限定。
现在很多法律经常授权国务院或者其他国家机关制定配套法规或规定。但现实情况是一部法律实施很长时间了，按照法律规定需要制作的配套性规定却迟迟不能出台，影响了执法部门的依法行政，使其陷入了无法可依的窘境。现行《立法法》虽然规定，要依照本法的有关要求制定、修改和废止国务院的行政法规以及部门规章，但其并未对国务院及其它国家机关制定配套法规或规定作出时限上的规定。因此，建议在现行《立法法》中增加有关“国务院或者被指定的其他国家机关应当自法律施行之日起3个月内或者法律确定的时限内颁布实施性办法或者规定”的内容。
6、要在《立法法》中增加“立法效果评估”的内容，以提高立法质量与效果。
立法效果评估，指的是立法机关根据一定的标准，对已经颁布实施的地方性法规的实施效果、总体质量和基本价值进行评价，并将评价的结论作为法规进一步修改完善的重要依据。立法效果评估与我国现行的立法后的检查监督工作是不同的。立法后的检查监督是各级人大及其常委会履行监督职能的一种重要形式。它主要通过开展执法检查形式，发现法律法规实施中存在的问题，有针对性地提出解决问题的办法，以保证法律法规在本行政区域内的遵守和执行。这种监督检查关注的是法律法规的执行问题，而不是法律法规本身的质量问题。立法效果评估是对颁布实施的地方性法规是否符合立法质量标准、实践后产生的社会总体效果是否符合立法预期目的而进行的全面、系统、客观的评价。这种评价主要关注的是法规本身的内容和形式，是对法规的基本价值所作的理性判断。立法效果评估作为提高立法质量的一次制度创新，不仅有着端正立法机关的立法思想、优化立法过程、检验立法效果的重要作用，而且对进一步推动地方科学立法、民主立法更有着深远的意义。从目前全国很多地方的情况看，各地人大常委会都在开展立法效果评估活动，有力地促进了地方立法质量的提高。为此，应当进一步规范立法质量评估，推动此项工作的规范化发展，建议在《立法法》中对立法质量评估作出专门规定。
7、应当在《立法法》的相关章节中明确规定“行政法规不得同宪法、法律相抵触”的内容。
我国宪法第五条规定，“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”《立法法》第79条规定，“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。《立法法》第63条规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。现行《立法法》中，涉及不与上位法相抵触的条文仅此一条，而且并未规定行政法规不得同宪法、法律相抵触的内容。这样大家就会认为，制定地方性法规适用的是“不抵触”原则，即不得与宪法、法律、行政法规相抵触，而制定行政法规适用的却是“根据”原则，即根据宪法和法律进行制定，从而误认为法律与行政法规具有同等的法律效力，这样会在一定程度上弱化法律的效力，不利于法律的适用。因此，应当在《立法法》中作出“行政法规不得同宪法、法律相抵触”的明确规定。
建议人：周洪宇，第十、十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
