周洪宇2009年议案建议
关于修改《中华人民共和国社会保险法
（草案）》的建议
案由：
社会保险法是一部与群众利益密切相关的重要法律,社会保险事关每个公民的福祉和保障。制定社会保险法，对完善社会保险制度，明确参保人员的权利义务，保障公民共享社会发展成果，促进社会和谐稳定，具有重要意义。制定专门的《社会保险法》是社会各界多年的呼吁和愿望。《社会保险法（草案）》已经第十届全国人大常委会第三十一次会议、第十一届全国人大常委会第六次会议审议。去年12月28日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布《社会保险法（草案）》及关于草案修改情况的汇报，从当日起至今年2月15日止公开征求社会各界的意见和建议。但从目前各方面了解的情况看，《社会保险法（草案）》还存在一些不尽人意的地方，需要在全国人大常委会下次审议前进行必要的修改和完善。
建议：
1、要扩大《社会保险法（草案）》的调整范围，以更好地体现社会保险“广覆盖”的原则。
《社会保险法》应该是国家为了保障社会成员生存权的基本规范，但这部《社会保险法（草案）》仅仅调整企业职工的社会保险问题，从《社会保险法（草案）》第三条的适用范围看，制度的设计上将社会保险的覆盖面仍局限在“单位”的层面上，未对多达8亿农民的社会保险给予必要的法律性保障和规范，与社会保险的社会属性不相吻合，广覆盖的“广”字也体现不够。应该将社会全体人员纳进社会保险的覆盖范围，并对不同对象的保险模式作出规定。
2、要增加社会保险的相关原则规定，适当减少授权国务院制定规则的内容。
法律原则是法律的基础性真理、原理，或是为其他法律要素提供基础或本原的综合性原理或出发点。法律的原则的作用在于法律规则未能覆盖的地方，法律原则就成为法律适用中的支撑和方向。《社会保险法（草案）》中有社会保险制度设计的原则，但缺少社会保险适用的原则，这会对以后法的执行和司法判决上带来困惑和矛盾。同时，《社会保险法（草案）》中相关“由国务院规定”或“按国家规定”的法律授权或表述太多，建议有些大政方针性的规则还是应当通过大法予以明确。比如社会保险经办机构与征收机构的问题，是合二为一还是分列原则、还是选择原则？法律应该有规定。
3、要解决好企业虚假参保的问题。
《社会保险法（草案）》第58条规定，社会保险费应当由用人单位自行申报、按时足额缴纳，非因不可抗力等法定事由不得缓缴、减免。也就是说，社会保险费是由企业自己报，报多报少由企业说了算，这就为企业虚假参保埋下了隐患。事实上，现实中企业虚报、假报社会保险费的现象十分普遍。比如，一些企业明明有100个职工，却申报只有10个，以欺骗的手段减少应缴的社保费，逃避参保义务，严重损害职工利益。由于现实中社保征收机构对企业职工的实际人数无法确切掌握，致使这种欺骗手段常常能得逞。对于如何防止这种企业虚假参保问题，《社会保险法（草案）》目前还没有明确的规定。
4、要解决好企业不愿为职工参保的问题。
企业为职工参保会增加成本，加重负担，企业多不愿为职工参保，这是长期以来社保覆盖率低的一个重要原因，严重制约社保机制作用的发挥。因此，《社会保险法》必须直面这样一个现实问题——如果企业不为职工参保，怎么办？这个问题不处理好，解决社会保险问题就是空谈。《社会保险法（草案）》第56条规定，用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。第79条规定，用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。很显然，这样的处罚过轻，绝对不足以督促企业主自觉履行参保职责。我认为，法律应当对不履行社保职责的企业予以重罚，让他们不敢轻易违法。同时，劳动执法部门要切实承担起责任，加大执法力度，给企业强大的压力，如此才有可能解决企业不为职工参保问题。
5、要完善农村养老保障法律制度。
建议在《社会保险法（草案）》中将农村老年居民纳入其中，扩大适用范围，或制定一部符合中国农村实际、切实可行的农村社会保障法律制度，逐步将我国农民养老从家庭养老向社会养老过渡。一要制定发放标准。我国目前有近1亿60周岁以上的老年农民，根据我国现在的物价指数和生活水平，建议确定在人均每月不少于100元、年均不少于1200元的基础上发放；而对于因国家建设、城镇发展、企业征用而失去耕地的老年农民，应出台政策为他们办理养老保险，其养老保险标准每月应该不少于300元。二要划分负担比例。由国家制定政策，根据各省市区经济发展的实际情况，确定中央财政和地方财政对老年农民养老保险的负担比例，并在规定时间内保证资金落实到位。
6、建议开征农村社会养老保险费。
开征农村社会养老保险费是一项庞大的系统工程，涉及到全国5亿多农村劳动力。在这些农村劳动力中，从事外出务工的有2亿多人，但其中真正办理了养老保险的在2千万人左右，仅占农村务工人员的10%。据了解，目前农民参加社会养老保险的积极性并不高，其主要原因之一是：对广大农民来说，现行规定中有关征收养老保险费和领取养老金的部分条款实际操作起来比较麻烦，应做相应修改。一要尽快核定农村劳动者社会养老保险征收标准。此标准不宜过高，应定在广大农村劳动者能承受的范围之内：具体缴费金额可定在每年120至300元以内比较适宜，即按月最低缴费10元为起点、每月每档增加5元到25元止，划分为四个档次，一档按年平均每人120元征收；二档按年平均每人180元征收；三档按年平均每人240元征收；四档按年平均每人300元征收。二要尽快确定在城镇就业并与用人单位建立劳动关系的农民工的缴费比例和帐户管理办法。目前公布的《农民工参加基本养老保险办法》中有关转移接续部分，手续比较复杂，广大农民工实际操作起来有一定难度，建议农民工用人单位所出的部分,不要在务工地交,而应直接汇到其户口所在地的农民保险帐号，农民领取养老保险金也可直接到户口所在地。
7、要设立农村养老保险专项基金。
农村养老保险专项基金应由省级财政统一政策、统一核算、统一征收、统一管理，统一发放，确保农村养老基金来源充足、发放及时、管理安全。一是中央政府和地方政府应根据农村实际供养老年人口，按照地区社会经济发展程度以及国家出台的农村养老保险专项基金政策，确定比例，由中央政府和地方政府按比例各承担一部分，建立农村养老保险专项基金，列入中央和地方财预算，作为发放老年农民养老保险的资金来源，统筹农村养老保险。二是将开征农村社会养老保险费的收入，列入地方财政预算，作为发放老年农民的养老保险资金来源，统筹农村养老保险。三是每年从中央政府和地方政府财政增长部分中，由中央政府和地方政府按照财政增长幅度各拿出一定比例，列入中央和地方财政预算，存入农村养老保险专项基金，作为提高老年农民养老保险待遇的资金来源，增加农村养老保险基金储备。
8、应当建立社保基金每季度向社会公布制度。
现实中无数个社保基金被挪用、贪污的腐败案例，已深刻说明加强对社保基金的监管的极端重要性。虽然《社会保险法（草案）》就社保基金监管问题采取了一些措施，但这些措施能否见效，能否确保社保基金的安全，还有待实践的检验。阳光是最好的防腐剂，我认为，法律还应当建立社保基金向社会公开制度，即由社保机构每季度向社会公开社保资金的收支、使用情况，一方面满足群众的知情权，另一方面，也有利和方便社会群众监督，防范于未然。
建议人：周洪宇，第十、十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
