周洪宇2009年议案建议
关于修改《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》的建议
案由：
社会救助制度的建立和发展，充分体现了社会的进步和文明的发展。越是文明的国家，其社会救助制度就越发展。其趋势表现为救助的范围越来越大，设计的种类越来越多，救助的条件越来越放宽且标准提升，并以平等的无差别待遇来对待社会的全体成员，使每一个社会成员都能健康而愉快地生活。实践证明，社会救助制度作为保障困难群体基本生活的社会保障制度，它是困难群众的福音，也是社会稳定的基石。国际社会400多年社会救助发展的历史表明，通过立法规范社会救助制度，建立社会救助的长效机制，对于充分发挥社会救助调节社会利益、化解社会矛盾、促进社会公平、维护社会稳定的功能，具有重要的意义和作用。国务院于1999年制定并实施的《城市居民最低生活保障条例》对规范城市居民最低生活保障制度、保障城市居民基本生活起了积极、重要的作用。但随着我国经济社会的不断发展，社会救助工作发生了很大的变化，救助项目和救助覆盖面都有了较大的拓展，城乡居民最低生活保障、农村五保供养、低收入家庭专项救助、自然灾害救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助以及低收入家庭医疗救助、教育救助、住房救助、司法救助等各项社会救助应运而生，原有的法规已和当前的救助工作实际不相符。同时，当前的社会救助工作还存在一些突出问题，如：社会救助的基本原则尚不明确，影响了社会救助功能的发挥；部分地方的社会救助资金保障不足，导致一些农村和经济欠发达城区救助水平偏低、部分困难群众未能纳入社会救助的范围；医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助和自然灾害救助制度缺乏法律行政法规的依据；现行的各项社会救助制度救助标准过于原则，各地制定具体救助标准时缺乏统一的依据，随意性过大；有关部门对社会救助的申请审查手段不足，申请人骗取社会救助待遇的现象时有发生等等，亟须通过立法加以解决。这就迫切要求我国尽快制定出台《社会救助法》，以规范完善有关社会救助制度，推动社会救助工作不断向进发展。令人欣喜的是，《社会救助法》已列入十一届全国人大常委会立法规划，并且在去年8月15日，国务院法制办公室已经向社会全文公布了《中华人民共和国社会救助法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），从当日起至去年9月8日止公开征求社会各界的意见和建议。但从有关方面了解的情况看，《征求意见稿》还存在一些问题，需要进一步修改后再提请全国人大常委会审议。
建议：
1、要确立政府的社会救助主导地位。
社会保障是国家通过立法保障劳动者和社会成员因年老、疾病、失业、丧失劳动能力时获得物质帮助的一种社会安全保险制度。社会保障是社会的安全网，它包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置等。我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”宪法的这一规定明确了国家是社会救助的主体。同时，从国际上的经验看，各级政府无疑是社会救助体系责无旁贷的“埋单人”和责任人。而《征求意见稿》只是宽泛地规定：“各级政府、企事业单位、社会团体、慈善机构、家庭和个人等均可作为中国社会救助的主体”，并未明确作为国家行政机关的政府的主导地位。因此，在社会救助的体制和机制上，必须确立“政府主导、主管部门牵头、相关部门合作、社会广泛参与”的社会救助管理体制和以乡镇、街道、社区为基础的社会救助运行机制。
2、要有效落实社会救助的经费投入，明确中央政府的救助责任。
《征求意见稿》规定，地方各级政府应把社会救助所需资金列入财政预算，专项管理，专款专用。但对于中央财政如何承担社会救助责任，《征求意见稿》并没有明确给予规定，只是在第9条中笼统表述“对财政困难的地区和遭受特大自然灾害的地区，中央财政按照规定给予适当补助。”因此，要将社会救助事业纳入国民经济和社会发展规划，明确中央政府及地方政府在社会救助中的责任，有效落实必需的中央及地方财政投入。同时，还要明确财政、审计对社会救助资金使用情况的监督，强化有关主管部门在资金使用方面的法律责任。
3、要增加救助标准随着经济发展逐步增长的内容。
去年下半年，为开展湖北省“十一五”规划中期评估，湖北省人大常委会组织开展了专题调研。在调研中，一些地方反映，目前社会救助水平偏低，随着物价的上涨，已难以保障低保家庭的基本生活需要或满足一般供养要求。同时，城市福利设施建设进度较慢，全省公办福利机构新增福利设施床位近两年无明显增长，城市“三无”人员集中供养率无明显提高；在农村，前几年实施“福星工程”大多是利用旧房进行改造，有的已成危房，有的设施没有配套，处于低水平运转。建议对《征求意见稿》第12条进行修改，规定居民最低生活保障标准、农村五保及城市“三无”人员供养标准应根据经济发展状况逐步增长，并在本法中增加规定，对城乡福利设施建设提出明确要求。
4、要对农村社会救助专列一章进行规定，建立农村最低生活保障制度。
我国是一个农业大国，农业人口占整个人口的70%，解决好农村的社会救助问题是《社会救助法》必须予以重视的。目前，多数城市已基本建立最低生活保障制度，而农村社会救助目前大多只限于对五保户、特困户的救助和灾害救助。因而，要完善农村社会救助制度，就必须加快建立农村最低生活保障制度，对农村低保对象实行分类管理。《社会救助法》要规范家庭收入的核算方法，完善家庭支出的调查方法，确保纳入低保的家庭准确无误，在应保尽保的同时，也避免一些富裕的低保家庭出现。要建立农村特困户的生活救助制度，对因病、因残等丧失和缺乏劳动能力的常年特困人口给予及时救助；对于贫困农民生病无钱治疗的，应尽量予以补助和优惠。鉴于目前《征求意见稿》主要对居民最低生活保障（包括城市最低生活保障、农村最低生活保障）以及专项救助、自然灾害救助、临时救助等作出规定，对“三无”人员的救助，《征求意见稿》第33条拟授权国务院另行规定，因此，建议将农村五保户供养、城市“三无”人员供养救助等也纳入本法的调整范围。
5、要完善以社会救助为核心的社会保障体系。
我国现在还处在社会主义初级阶段，社会救助制度的主要目标是保障全体社会成员基本的生存需要，构建以社会救助为核心的社会保障体系应是当务之急。一是要完善义务教育和非义务教育学生的资助制度。从国际社会来看，许多国家对学生免费提供基础教育，并对贫困学生的高等教育提供资助，这样有利于消除贫困，促进社会公平正义。二是要完善养老保险制度。对于城镇企业职工基本养老保险制度，要探索基金保值增值办法和途径；对于农村养老保险制度，有条件的地方可以按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策”的原则，建立个人账户积累式的养老保险。三是尽快构建覆盖全社会成员的多层次的医疗保障制度，解决城乡居民疾病医疗保障问题。目前，国家已出台一系列政策将符合条件的城镇各类从业人员逐步纳入基本医疗保险，但是在医疗保险的管理和服务的办法和措施还有待于进一步完善。在农村，可以探索以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，对患病的农村困难群众进行医疗救助。此外，建立重大公共传染疾病的防治保障制度，也是完善医疗保障制度急需解决的问题。
6、社会救助的保障范围要覆盖全体居民。
社会救助作为维护公民生存和发展基本权益的一项重要制度，必须按照“广覆盖”的原则，使基本生活处于困难的居民，都能普遍享受社会救助，这是社会救助对象法定性的要求。同时，要坚持保障基本生活。社会救助具有低层次性的特征，它主要是为了应对灾害和克服贫困，而不是为了提高福利或者生活质量。因此，社会救助通常被视为“最后一道社会安全网”，或者称之为社会保障的“最低纲领”。鉴于这一特征，建立和完善社会救助制度，必须从有效保障困难群体的基本生存着眼，逐步增加救助内容，提高保障标准，还要坚持公平公正的基本原则。社会救助体现公平原则，就是要求救助范围、救助标准、救助过程的公平性；社会救助体现公正原则，就是要求救助的内容、依据、条件、程序、期限以及实施过程与结果，都能平等地适用于每一个困难的公民。
建议人：周洪宇，第十、十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
