周洪宇2009年议案建议
关于尽快制定《中华人民共和国海岛保护法》的建议
案由：
现今世界各国无不将维护自己国家的主权和领土完整作为自己的首要目标和首要价值追求，一国能有效维护自己国家的主权和领土完整是其政治、经济、社会、文化发展的前提，是其人权保护与发展的前提。1949年前的中国，已经历100多年外国列强的侵略与凌辱，国家的大片领土与岛屿纷纷丧失。1949年中国共产党领导全国各族人民建立了新中国，开创了新纪元。60年来，国家各方面均取得了举世瞩目的伟大成就。国家经济实力显著增强，国防实力也大为增强，这为我国更好的保护主权和领土完整、保护我国宽广的海域、海岛创造了条件。我国是一个海洋大国，有300万平方公里的海域,面积超过
一、制定海岛保护法的重要性与必要性
海岛直接涉及一国的主权安全，海岛归属涉及国家主权问题。岛屿及其周围海域，对于所属国不仅具有重要的经济价值和军事价值，而且具有极其重要的地缘政治意义和重大战略价值。1982年联合国通过的《联合国海洋法公约》，是一部有关海洋和海岛的比较完善的国际公约，目前世界上绝大部分海洋国家都是该公约的缔约国，我国1996年批准加入了该公约。该公约规定，岛屿可以与大陆领土一样拥有相应的领海、毗连区、专属经济区和大陆架。根据国际法，领海基线对于一国领海海域、毗连区、专属经济区和大陆架的划分意义重大。领海基线确定一般较为复杂，各国为本国之利益，采用不同的标准，各国所属领海面积会大相径庭，因而制定《中华人民共和国海岛保护法》（以下简称《海岛保护法》）就能够有效维护国家的主权和领海安全。制定《海岛保护法》有利于确保海岛生态系统的平衡，有利于保护海岛环境和自然资源。海岛生态系统与自然资源之间存在着相互制约、唇齿相依的密切关系，如果海岛自然环境被严重破坏，必然引起其生态系统恶化而失衡。反之，如果海岛自然资源能得到很好的维护和可持续利用，其生态系统就能保持长期平衡和稳定。制定《海岛保护法》也有利于确保海岛开发利用者的合法权益。同时，鉴于海岛问题具有综合性和复杂性等因素，只有通过立法规定各相关主体的权利与义务，各司其责，才能有利于确保海岛经济的可持续协调发展。
二、制定海岛保护法的紧迫性
上个世纪中后期以来，随着国际社会海权意识的增强，作为海陆兼备的海上疆土——海岛已成为共同关注的焦点。特别是《联合国海洋公约》生效后，世界各沿海国家更加关注海洋资源和海洋权益，并调整海洋政策，加强海洋管理，壮大海洋工作队伍，这已成为世界潮流。根据《联合国海洋公约》规定：一个岛礁的主权归属可以决定拥有1550平方公里的领海主权（相当于一个小型县的面积），一个能维持人类居住或者其本身的经济生活的岛屿可以拥有43万平方公里的专属经济区及该区域内的生物和非生物资源。从这个意义上讲，维护海岛安全就是维护海洋国土的安全。1992年联合国环境与发展会议通过的《联合国可持续发展21世纪议程》在关于“小岛屿的可持续发展”中要求“各国本身致力于解决发展中国家的可持续发展问题”，并在1994年通过了《小岛屿发展中国家可持续发展行动纲领》，要求各国采取切实的行动措施，加强对岛屿资源开发的管理，努力提高岛屿基础设施的能力，扩大岛屿信息的交流，为岛屿的可持续发展提供根本的保障。在这些原则的引导下，沿海各国开展了多种模式的海岛管理活动，包括立法、执法和行政管理等。加快海岛立法，不仅是我国客观现实的迫切需要，也是国际社会发展的趋势，世界上许多国家特别是我国周边国家等都对海岛进行了立法。韩国发布了《国家岛屿发展规划》、《岛屿开发促进法》，日本发布了《日本孤岛振兴法》、《日本孤岛振兴法实行令》，美国、加拿大、英国、荷兰、法国、瑞典、澳大利亚等国家也相继制定了有关海岛开发与保护的管理法规。显然，通过立法保护海岛权益已成为世界各国的共识。当前，国际形势对我国来说，既有机遇也面临挑战。其中挑战之一便是周边国家不时出现的企图侵占我国海域、海岛的问题，已引起国家的高度重视。近邻日本近来公然加强对我钓鱼岛的实际控制力度，更严重的是菲律宾竟然于今年2月17日通过了领海基线法案，将我国的黄岩岛和南沙群岛部分岛礁化为菲律宾领土，此外，我国南海被越南、马来西亚等国觊觎。面对如此严峻形势，我国政府不能不给予有力回应。其中，通过立法昭示天下，宣布我国的海岛数量、分布、名称，规制开发利用权益，也应是采取的措施之一。因此，我国也应尽早出台海岛保护法，以适应形势发展的需要。
建议：
1、加快《海岛保护法》的立法进程。建议国家尽快起草《海岛保护法》（草案），争取将其纳入全国人大2009年的立法计划。
2、在制订《海岛保护法》时，应确立的基本框架为：
（1）要明确海岛立法必须坚持保护为主、适度开发的原则。
（2）《海岛保护法》的调整对象应是人们在海岛保护及利用活动中相互之间形成的社会关系。这种社会关系受海岛法的调整即为海岛法律关系，它本质上是人与人之间的关系，而不是人与海岛之间的关系，但是它又要受到人与海岛关系的制约。海岛法律关系有不同的类型，从海岛法的内容方面看，海岛法律关系可分为海岛保护法律关系和海岛利用法律关系；从海岛关系的内在结构看，可分为海岛管理法律关系、海岛协调法律关系等。参与海岛法律关系主体有国家机关、单位和个人。
（3）要对《海岛保护法》保护的权利作出规定。应该包括国家的海岛资源所有权、集体经济组织对有居民海岛土地的集体所有权、政府职能部门对海岛保护与利用活动的监督管理权、海岛利用者的海岛使用权等内容。
（4）要明确单位和个人在海岛资源使用方面的权利与义务。其中应该规定集体组织和公民个人均不能享有海岛资源最终的处分权，海岛资源最终的处分权只能属于国家。
（5）《海岛保护法》中的海岛权益主体应该不单是居住地在本岛的居民，居住地在岛屿以外的其他单位和个人，也可以是投资参与海岛开发利用者。只要公民通过合法程序取得海岛使用权，在海岛开发利用过程中，不违反法律规定法律规定，遵守海岛管理制度，履行保护海岛自然资源海岛生态环境的义务，公民的海岛权益应该得到充分尊重，其合法的权益应受到法律保护并不得非法剥夺。
（6）要通过海岛立法，建立海岛开发保护规划、无居民海岛开发利用许可制度，领海基点岛屿和具有特殊价值的岛屿严格保护制度。
（7）要积极健全有关海岛管理、保护、开发等方面的规章制度，形成较为完善的法律规章制度体系，保证海岛事业在完善的法律制度体系下可持续发展。
（8）《海岛保护法》中应写入保护海岛资源和生态，维护国家海洋权益和国防安全的内容。
（9）海岛立法要达到调整海岛开发秩序，发展海岛港口、旅游、渔业及海洋能源资源等资源优势产业的效果。
（10）《海岛保护法》还应包括对海岛基础设施建设投入的问题。解决海岛居民吃水难、行路难、出航难、避风难和电力不足、通讯不畅等问题。
（11）《海岛保护法》中要有建立和完善海岛保护和开发法律制度体系，加强海岛生态和环境管理等内容。
建议人：周洪宇，第十、十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
代表助理：刘绪高，高级律师，民进武汉市委员会法律顾问
