周洪宇2009年议案建议
关于制定《中华人民共和国图书馆法》的建议
案由：
改革开放30年来,我国公共图书馆事业有了很大的发展,在事业规模、服务质量、管理水平和现代科学技术应用等方面都取得了较大进展,但在整体上较世界先进水平仍有一定的差距。随着国家依法治国和科教兴国战略的实施，建设社会主义法制下的现代化图书馆工作已显得日益重要。在总结中外经验成果的基础上,制定一部具有中国特色、符合中国国情的《中华人民共和国图书馆法》（以下简称《图书馆法》），使我国的公共图书馆事业制度化、法制化，用法律来保障和促进事业发展，更好地发挥公共图书馆在建设有中国特色社会主义文化中的巨大作用，是十分必要、十分迫切的。
一、图书馆立法是图书馆事业走向繁荣的重要保障
《图书馆法》应该是人民意志的集中表现和公共图书馆事业发展规律的高度概括,它根据具体的社会条件和国家在文化领域的基本任务制定成文。它是确定国家公共图书馆事业发展和管理的共同原则和必要条件的权威法章。
公共图书馆事业作为社会组织系统的一个组成部分,要走稳定、健康的发展道路，必须依靠强有力的法律保障，用法律的形式把党和国家对公共图书馆事业的方针、政策、任务等规定下来，将公共图书馆的各项工作纳入法制轨道，从根本上协调和优化公共图书馆事业发展的内部环境和运作机制。国内外的图书馆立法经验证明,法律、法规建设是公共图书馆实行科学管理的根本保证，是使公共图书馆事业健康发展、读者更好地利用公共图书馆接受文化科学知识和继续教育的保障。尽快制定《图书馆法》，对推动公共图书馆事业发展、充分发挥公共图书馆在服务小康社会与和谐社会建设中的应有作用、实现中华民族的伟大复兴，具有十分重要的意义。
二、国内外图书馆立法现状
（一）国外图书馆立法
图书馆法是近代图书馆事业发展的产物。19世纪中期,欧美的一些国家为了促进图书馆的公共化,保证图书馆经费的固定来源,加强图书馆管理,开始制定和颁布相关的图书馆法案。1848年，美国马萨诸塞州议会通过在波士顿市建立公共图书馆的法案,是世界上第一部公共图书馆法。1850年，英国议会通过《公共图书馆法》,规定每5000人的地区设一所图书馆,地方政府应对本地区的成人和儿童提供图书馆服务,经费从房地产税中提取。这是世界第一部全国性公共图书馆法。1964年,英国颁布了《公共图书馆和博物馆法》,进一步从法律上保证了图书馆事业的发展。1972年,英国又颁布了涉及国家图书馆的《不列颠图书馆法》，图书馆法制不断完善。
美国继马萨诸塞州1848年颁布《公共图书馆法》之后，新罕布什尔州1849年也通过了《公共图书馆法》。到1877年，有20个州制定了有关图书馆法。目前美国各州均有《公共图书馆法》。1956年，美国联邦政府第一次颁布了全国性的《图书馆服务法》。1964年，美国联邦政府又颁布了《图书馆服务与建设法》,内容包括服务、建设、馆际合作和读者服务工作等4部分。1965年,美国国会通过了几项与图书馆有关的重要法令,如《初等和中等教育法》、《高等教育法》、《医学图书馆资助法》等。这些法案的颁布与执行使美国的图书馆事业得到了高速的发展,图书馆服务延伸到乡村及其他未开展图书馆服务的地区,出现了大量的新图书馆建筑。
日本于1899年颁布《图书馆令》，并分别于1906年、1933年两次修订。此外，在1906年颁布了《图书馆规程》，1947年颁布了《国会图书馆法》，1950年颁布了《图书馆法》与《图书馆法实施规则》，1953年颁布了《学校图书馆法》等。
瑞典也是欧洲公共图书馆事业比较发达的国家,于1905年通过第一个图书馆法,在经济上对图书馆予以支持。1912年，通过了在教育部下设立图书馆顾问委员会的法案。1930年，又通过新的图书馆法,增加对各省市的援助,并决定建立市政区图书馆来帮助小的居民区。1947年，为了增加省市和市政区图书馆,又通过了对上述法案的修正案。1966年，瑞典政府颁布新的图书馆法,强调要把图书馆投资到基层居民区。
前苏联对图书馆事业十分重视，并影响至今。1920年11月3日，颁布了《人民委员会关于集中管理图书馆事业的命令》。这一法令是在列宁亲自领导并参加下拟定的,规定所有的图书馆一律由教育人民委员会(中央政治教育委员会)管辖,宣布人人都能利用图书馆,所有的图书馆必须加入统一的图书馆网。1934年,苏联中央执行委员会通过了《关于苏维埃社会主义共和国联盟的图书馆事业》的决议。这是苏联第二个综合性的图书馆法律。这个决议确定了图书馆事业的组织原则、图书馆的普及性原则,提出了建立图书馆领导机关的明确体系以及改进图书馆藏书和干部培养工作、加强图书馆物质基础建设的方法。
此外,其他国家也相继制定和颁布施行了图书馆法。如前捷克斯洛伐克于1919年颁布了《公共图书馆法》,1959年又颁布了《全国图书馆组织法》；比利时于1920年颁布了《图书馆法》;丹麦于1920年颁布了《公共图书馆法》,1956年颁布了《学校图书馆法》,1964年又颁布了《图书馆法》;芬兰于1928年颁布了《公共图书馆法》,1962年颁布了《图书馆法》;挪威于1935年颁布了《图书馆法》,1971年又颁布了《学校公共图书馆法》;匈牙利于1956年颁布了《图书馆法》；伊朗于1964年、波兰于1968年、德意志民主共和国于1968年、保加利亚于1970年也制定并颁布了图书馆法。
综上所述,从1848年第一个图书馆法产生以来,图书馆立法已经有150多年的历史;随着图书馆事业的发展与进步,各国尤其是发达国家的图书馆法也在不断地进行修正与重新颁布,以适应客观发展的需要。
（二）我国图书馆立法
中国较为完整的图书馆立法出现在20世纪初期。清政府于宣统二年(1910年)颁布的《京师图书馆及各省图书馆通行章程》是中国以政府名义颁布的第一部图书馆法。1915年，北洋政府教育部颁布了《图书馆规程》和《通俗图书馆规程》。1927年，大学院颁布了《图书馆条例》,同年颁布了《新出图书呈缴条例》。1930年，中华民国教育部颁布了《新出图书呈缴规程》、《图书馆规程》(对前大学院颁布的《图书馆条例》进行修正),1939年颁布了《修正图书馆规程》。1940年，国民政府又颁布了《国立中央图书馆组织条例》。1941年，教育部颁布了《普及全国图书教育办法》,并于1943年、1944年先后两次修正。1947年，教育部颁布了《图书馆规程》。除中央政府及有关部门颁布的法规外,这一时期还有各省发布的地方图书馆法规。如《湖南图书馆暂行章程》、《台湾省图书馆组织规程》(1946年)。中华人民共和国成立后,国务院于1957年颁布了《全国图书协调方案》,文化部于1955年颁发《关于征集图书、杂志样本办法》、《关于加强与改进公共图书馆工作指示》及抄发中华全国总工会《关于工会图书馆工作的规程》,于1982年颁布《省(自治区、市)图书馆工作条例》。1990年文化部就开始启动《公共图书馆条例》的起草工作，后因为机构改革而中断。1996年以来，《上海市公共图书馆管理办法》、《深圳经济特区公共图书馆管理条例（试行）》、《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》、《湖北省公共图书馆条例》、《北京市公共图书馆条例》和《河南省公共图书馆管理办法》等地方性法规相继出台和实施。总的看，中华人民共和国成立以后,国务院及有关部委、部分省市虽就图书馆某些类型或专门问题制定过一些行政性法规,但是很不完善，缺乏一部最高立法机构制定并颁布的规范性的公共图书馆法。
三、制定《图书馆法》的必要性和紧迫性
新中国图书馆事业经历了近60年的建设与发展,已经具备相当的基础与规模。截至2007年年底，全国有县以上公共图书馆2799个，县以上公共图书馆网络已基本完备，馆舍面积达741万平方米，总藏量52053万册(件)，从业人员5.2万人。在文献信息服务标准方面,中国已制定文献著录国家标准、中国文献编目规则,实现联合统一编目及文献编目标准化,有力地促进了书目信息的广泛传递与交流。图书馆自动化、网络化、数字化建设取得了较大进展，国家图书馆已与Internet联网,区域性网络逐步建立；文化信息资源共享工程的实施加速了图书馆现代化进程。我们有理由相信，随着社会主义文化建设新高潮的到来，公共图书馆事业也应该有一个新的大发展大繁荣。
然而，面对已经具备相当基础与规模且迅速发展的公共图书馆事业，我国却至今没有一部与之同步的规范公共图书馆建设标准与服务准则、保障公共图书馆科学发展的基本法律。进入90年代以来,国家法制建设步伐不断加快,调整各个方面社会关系的法律特别是调整社会主义市场经济关系的法律越来越多地被颁布施行,而文化事业的立法则相对缓慢,尤其是图书馆法制建设的步伐已远远落后于国家法制建设的整体进程,至今也没有一部全国人大常委会制定的图书馆法。由于一直缺乏基本法律的指导和规范,在当前依法治国的大环境下,公共图书馆事业的管理仍然停留在主要依靠政策、依靠行政手段的阶段,且这些政策、法规多是在一些特定的背景下制定的,只是和当时的管理体制相适应的,故出现条块分割、多头管理、各自为政,缺乏统一的指导原则，难于协调和维系公共图书馆之间及公共图书馆与外部的各种关系。由于缺乏法律保障，公共图书馆事业发展还不平衡，在一些地方发展还比较困难，与我国现代化建设总体水平不相适应，与人民群众日益增长的文化需求不相适应。由于缺乏法律保障，有些地方还存在着随意拆迁拆借、侵占挪用图书馆舍的现象。由于缺乏法律保障，图书呈缴工作难以正常进行。国外的图书馆法中一个重要的内容就是呈缴本制度,这一制度是用立法的形式加以确立的。呈缴本是国家版本图书馆和各地区出版物完整保存的保证。新中国成立以来,各级政府曾经以下发文件的方式要求执行呈缴本制度,但是由于没有法律为依据,这一工作很难开展。凡此种种，类似这样影响我国公共图书馆事业发展的问题还有很多。总之，由于缺乏有力的法律保障,目前我国的公共图书馆事业仍处于一种不稳定的状态,在建设、管理、效益发挥等方面还存在诸多问题，政府投入、图书缴存与保护、建设标准、服务规范等,都无法可依。法律的缺失,严重阻碍了公共图书馆事业的健康发展。
基于此，近年来，为图书馆立法尤其是为公共图书馆立法的呼声越来越高，尽快制定《图书馆法》已越来越成为社会各界的共识，国家迫切需要一部系统的、权威性的《图书馆法》，为社会提供最佳的公共图书馆标准，促进公共图书馆事业按照科学的规律发展，为现代经济社会发展和全民整体文化素质的提高提供更有效的服务,为国家的政治、经济、文化等方面的决策,为企业个人及其他社会组织的各项活动提供高质量、高效率的信息服务提供保障。当然，一部图书馆法不可能解决所有的问题,也不可能立刻改变公共图书馆事业长期存在的一些弊端和发展障碍。但是如果没有图书馆法这一坚实的基础,我国公共图书馆事业是很难保持可持续发展的。我国公共图书馆立法是必需的,也是必要的,更是十分迫切的。
建议：
一、加快《图书馆法》的立法进程。
现在，文化部已经启动了《图书馆法》立法的相关工作，全国人民代表大会也将图书馆法立法工作列入“十一五”重点立法项目。因此，我们建议加快《图书馆法》的立法进程，尽快进入立法程序。
二、公共图书馆法要立足国情，体现特色。
公共图书馆立法必须体现中国社会主义特色。我国的经济发展水平与世界发达国家相比还存在很大差距,整个法律体系还有待进一步完善,人们的法律意识和法制观念还比较淡薄,这是我国的基本国情。作为指导和调控我国公共图书馆事业发展的图书馆法的制定,不能脱离这一国情。我国地域辽阔,各地区经济发展水平迥异，公共图书馆赖以生存的物质条件差别很大,图书馆立法在内容上需要协调各方面的利益,在程序上必须遵循《中华人民共和国立法法》的规定。从中国国情出发,必须要立足于我国公共图书馆的客观现实,注重解决好我国公共图书馆事业面临的一系列急需解决的实际问题和长远问题，目标既不能太高,以致不能适用于经济欠发达地区,也不能太低,以致对经济较发达地区的图书馆事业的发展起不到促进作用。
建议人：周洪宇，第十、十一届全国人大代表，湖北省人大常委会副主任，华中师范大学教育学院教授、博士生导师
