关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的建议
发布时间：2008-03-06
周洪宇2008年议案建议
关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的建议
案由：
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》自颁布实施以来，先后进行过四次修正，对于规范选举过程的各项工作，保证公民充分行使民主权利，发挥了积极作用。但在工作实践中，对于人大代表候选人产生、代表名额分配、城乡按比例选举人大代表以及选举诉讼等方面，已不能适应社会发展的需要，有必要进行修改和完善。
建议：
1、完善基层人大代表候选人产生的程序，引入竞争机制，解决选民、代表不知情的问题
按照选举法的规定，代表候选人的产生办法有两种，一是组织提名，即由政党、人民团体单独或者联合提名；二是选民或者代表联合提名。这两种提名方式都是由提名人采用书面方式负责介绍候选人，被提名人则处于被动状态，缺乏主动宣传介绍自己的机会和积极性，加之现行书面介绍往往只是候选人的简历，不能满足选民或者代表了解候选人情况的需要。因此，对现行作法必须加以完善。
一是推行预备候选人制度。在选举前，通过组织提名、联合提名或者自我推荐等方式，扩大政党、人民团体、选民、代表在提名中的参与程度，选拔一批预备候选人(类同于我们现在所称的代表资源，但比代表资源更精确些)。在选举时，从预备候选人中确定候选人，然后推荐到选区或者选举单位参加选举。二是完善候选人介绍方式。引入竞争机制，以候选人自我介绍为主。既要介绍候选人的简历，又要宣传候选人的见解和主张，还要介绍候选人的品行与业绩。三是明确界定正当的选举与违法行为。如“贿选”问题，有的地方把未经组织安排的参选活动视为违法加以限制，还有的把代表的联名活动当作非法“串联”加以追究，影响了选举的自由与公正。
2、实行城乡按相同人口比例选举人大代表，确保人大代表选举的普遍性和平等性
按照《选举法》第十二、十三、十四、十六条规定，各级人大代表比例，是依照农村人口四倍于城市人口而分配。即农业户籍的选民选举权，只有非农户籍（城市居民）的四分之一。随着社会的发展，中国城乡人口比例已发生了根本性变化。改革开放后，农村外出务工人员也越来越多，他们虽然是农业户籍，但是他们从事的职业，却不是农业生产劳动，其中很多人长期生活在城市，除了与城市居民有户籍之别，已经没有其他身份区别了。《宪法》第三条规定：“每个年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都享有选举权和被选举权。”依据该条规定，城乡居民的选举权和被选举权应是平等的。而《选举法》却规定按不同户籍人口数，以不同比例分配人大代表名配，这种规定与宪法精神不一致，无法体现城乡居民选举权平等原则。按照户籍制度来分配人大代表名额，明显跟不上时代变化和发展。因此，很有必要对《选举法》规定进行再次修正。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，保障城乡居民享有平等的选举权，这是民主政治制度的要求。党的十七大报告中，已经提出要“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”主张。在依法治国的今天，执政党的这个主张和建议，是进行民主政治改革的一大新举措。
为使执政党的主张，能通过法定程序转化为国家意志，让城乡居民享有平等选举权，建议对《选举法》第十二、十三、十四、十六条规定，依法定程序进行修改，将现行的农村居民选举权“四分之一”规定予以取消，代以之“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”的规定，以实现城乡居民按相同人口比例选举人大代表，使《宪法》规定的“法律面前人人平等”原则，在公民的选举权利上能得到体现。
3、优化代表结构，把具有较强参政议政能力的人选进代表队伍
在我们国家，人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度。《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”人大代表具有广泛的代表性，是人民代表大会制度的本质要求，也是社会主义民主的重要体现。因此，各级人民代表大会的代表理应有社会各阶层的代表。应当承认，近些年来，通过媒体的呼吁和有关人士的持续关注，一线工人、农民和民工的权利这些年来得到了越来越多的保障和维护。中央政府加大对乡村的投入，着力缩小中东部和西部的差距，就是典型的例子。但在政治生活中，特别是在全国人民代表大会这一国家最重要的政治舞台中，一线工人、农民和进城农民工的声音不仅没有得到增强，反而有弱化的趋势。这就不得不让人们警惕——在普通工人和农民占全国劳动者绝大多数的中国社会，如果与有产者和管理者等精英阶层的声音相比，体力劳动者的利益诉求弱化，最终形成的将是一种有缺陷的社会治理架构。因此，我们要高度重视这种人大代表名额失衡的现象，保障生产一线人员应该享有的各项宪法性权利，尊重工人和农民的社会地位。全国人大常委会副委员长、秘书长盛华仁在十届全国人大五次会议上所作的关于《第十一届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定(草案)》的说明中专门说到：“值得重视的是，近几届全国人大代表构成中，工人和农民代表比例呈下降趋势，尤其是一线的工人、农民代表人数偏少。还有，我国农民工队伍不断壮大，已成为产业工人的重要组成部分，他们在全国人大中也应有适当名额的代表。”
鉴于此，建议在选举法中明确规定：“各级人民代表大会要增加来自基层一线的工人和农民代表，在农民工比较集中的省、直辖市，应有农民工代表。”切实保障人大代表具有广泛的代表性。
同时，我们也要看到，选举出一定数量的工农代表固然重要，但让工农代表真正“代表工农”更不可忽视。所谓“代表工农”有两层涵义，一是这些代表应通过公正的程序而产生，具有真正的代表性，他们众望所归，得到广大一线劳动者的衷心拥戴。二是这些代表应该是一线劳动者中的佼佼者，他们有着一定的参政议政素质，能够在全国人大这种神圣的场合较好地反映工农等基层群众的心声。
鉴于此，增加工人、农民和农民工在全国人大代表大会中的名额比例，一定要杜绝纯粹的形式主义，而要从参政议政的效率方面着手准备。我们所能期待的，是今后在全国人大代表中增加的一线工人、农民，不仅身份是“货真价实”的产业劳动者，而且有着勇于说话、善于说话、尽心尽力为选民办事的能力。要达到这一目的，就有必要继续完善选举法中关于人大代表的推荐、预选和选举机制，要规范组织推荐程序，要让预选更公开透明，要在工人、农民和农民工中进行广泛动员，打破地域限制，以优中选优的方式选拔优秀的一线产业工人和农民的代言人。与此同时，国家还可以在这个问题上进行试点，更充分地实现流动人口的选举权和被选举权，这既有利于选拔优秀的民众代言人，更有利于为我国未来的民主发展积累经验。
4、完善选举诉讼制度，确保选举公正、合法
没有选举诉讼制度是我国现行选举制度的一大缺陷。目前，选举纠纷和选举违法事件不断增多，已成为社会各界普遍关注的现象。而现行选举法除第二十八条涉及到了选举诉讼方面的内容外，对其他所有选举活动中有可能涉及的诉讼问题均未做出任何规定，无论是选举实体，还是选举程序所导致的选举纠纷，都基本没有司法解决的可能。“贿选”，是这几年选举活动中反映较多的问题，可“贿选”的法定界线如何确定，也不是很清晰，对贿选行为如何处置，虽然选举法第五十二条涉及了一下，但是很抽象，实践中实际有效适用度很低，主要原因，就是诉讼制度没有建立起来。因此，建立完善的选举诉讼制度，从根本上保障公民的选举权利，保证政权的合法基础已成为当务之急。
建议人：周洪宇，第十届、十一届全国人大代表，华中师范大学教育学院教授、博士生导师，湖北省人大常委会副主任
