关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的建议
发布时间：2008-03-06
周洪宇2008年议案建议
关于修改《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的建议
案由：
现行《代表法》实施16年来，对代表作用的发挥和人大工作的开展，起到了重要的保障和促进作用。但是，随着社会主义市场经济的发展和民主法治进程的加快，代表履行职务的环境、条件等都发生了很大变化，特别是中央在2005年出台的关于进一步发挥全国人大代表作用的9号文件，对如何发挥代表作用作出了更加明确的规定和要求，而《代表法》中的一些规定明显适应不了新形势发展的需要，历史局限性已越来越凸显，应尽快加以修改和完善。
建议：
一、增设“代表的职责、权利与义务”专章
《代表法》对代表权利、义务的规定较为零散，应该集中在专章加以明确。其中，代表的权利应包括：1、出席会议权；2、选举权和被选举权；3、提案权；4、审议和表决权；5、视察权；6、质询、询问、紧急约见权；7、发言权；8、罢免权，等等。代表的义务应包括：1、模范遵守宪法和法律、协助宪法和法律的实施；2、密切联系选民和人民群众，积极反映人民群众的意见和要求；3、按时出席本级人民代表大会；4、保守国家秘密；5、接受选民或选举单位的监督；6、回答案选民或选举单位对代表工作和代表活动的询问；7、协助本级人民政府推行工作，等等。
二、“代表的构成与素质”宜列专章
代表候选人的提出和选举工作，选举法已有规定。为避免与选举法规定重叠，代表法可设“代表的构成与素质”专章。目前我国各级人大代表构成不甚合理，官员代表、企业家代表所占比例偏高，众多的政府官员、企业家跻身于人大代表行列，集监督者与被监督者于一身，从法理上说有矛盾，在实践中也有弊端。代表的整体参政议政素质也不容乐观，不少代表不是缺乏议政的热情，就是缺乏议政的能力。有的代表履职能力不够，当一届代表，一言不发，当“哑巴代表”；有的代表“只要荣誉，不要职责”，常以工作忙为由，不参加代表学习和活动，当“挂名代表”。代表候选人的提出环节也有把关不严的情况。有的当代表是因为在本行业中做出成绩，有的是因担任某一职务，有的是按结构比例而当选的，导致代表素质参差不齐。提高代表的素质，既是时代需要，也是法治的要求和人民的期望。
建议在修订代表法时完善以下两个内容：一是在推荐代表候选人时以素质为先决条件，适当考虑但不过分强调代表结构，逐步减少“戴帽”代表比例。对当选代表要实行公示制。通过建立代表公示牌、代表联系卡或者发放征求意见函等形式，将代表的姓名、单位、职务、电话、通讯地址以及代表职责、权限等法律规定的情况公布于众，便于各方面与其联系。这有利于人大代表增强代表意识，增强代表自觉联系选民和执行职务的自觉性。二是建立选民监督代表、代表联系选民机制。组织代表向选民或选举单位述职，建立代表公示制和选民评议、质询、询问代表制度。在区(县)、街道、有条件的社区居(村)委会建立“代表工作室”，作为人大代表联系群众和选民的固定场所，使之形成全国、省、市、区(县、市)、乡镇（街办）、社区（村）六级人大代表联系网络。
三、完善对代表的监督和罢免程序
代表依据宪法和法律赋予的职权，行使国家权力。如果缺少相应的对代表监督制度，可能怠于行使或者被滥用。但是，《代表法》对代表的监督只是原则性的规定（《代表法》第五条规定：“代表受原选区选民或者原选举单位的监督。”），显然不能适应时代的需要。建议对代表的监督机制具体化，规定监督代表的主体、内容、方式和程序，特别是代表对其选区选民或选举机关的汇报制度。另外，人大代表的发言、议案等应该通过报纸、电台、电视台、网站等新闻媒介向社会公开，接受选民或选举机关的监督。
尽管《代表法》第五条规定：“选民或者选举单位有权依法罢免自己选出的代表。被罢免的代表有权出席罢免该代表的会议申诉意见或者书面申诉意见。”《选举法》第四十四条规定：“对于县级的人民代表大会代表，原选区选民五十人以上联名，对于乡级的人民代表大会代表，原选区选民三十人以上联名，可以向县级的人民代表大会常务委员会书面提出罢免要求。”但缺乏可操作性。建议从以下几个方面予以补充：1、罢免的动议；2、罢免的标准和理由；3、罢免的程序等。对被罢免的对象也不能仅仅只赋予申诉权，应借助于比较刚性的救济途径，赋予其诉权，可在法院设立一个受理起诉的机构，让被罢免者有一个说理的地方，这也是公正、公平的应有之义。
四、逐步实行人大常委专职化
《代表法》第二十五条规定：“代表应当采取多种方式经常听取人民群众的意见，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，协助本级人民政府推行工作。”人大代表为了履行职责，必须调查研究，听取选民意见，接受选民监督。但现状是，大多数人大常委都是兼职的，无法或者很难履行自己的法定职责。相当一部分人大常委由于没有足够精力去调查研究，在尚不“知政”的情况下而仓促参与“议政”，疲于应付，对于议案、政府工作报告、社会经济计划等文件审议流于形式，议政效率的低下。兼职代表制的弊病还在于，不利于树立和强化代表意识；代表心有余而力不足；代表与选民的联系难以制度化。
逐步实行人大常委专职化就可以克服其弊病。代表们每年有大量的时间进行社会调查研究，与选民联系，这样才能能了解民情，表达民意，真正成为人民代表；同时，在社会调查研究的过程中，代表们的视野被拓宽，思维富于活力，也更富于创造性。更为重要的是，在进行了充分的社会调查研究之后，代表们在开会时，提出的议案就会有广泛的社会基础，也能得到更广泛的支持，对政府工作报告以及国家预算、社会发展计划等进行审议时就会胸有成竹，从而作出正确客观的评价，使得“审查和批准”不仅仅是“听取后就批准”，而是以实证调查方法取得的资料为基础，以人大代表应有的宽阔视野和战略眼光来进行科学的审查，能够批准的才批准，不能够批准的就不批准，从而真正发挥议政作用，实现人民当家作主，使我国政治制度从形式民主走向实质民主。当然，限于中国的国情和条件，实行人大代表专职化须有一个过程，不可能一蹴而就，但应逐步朝此方向努力。
另外，人大代表履行职责受到工作条件的限制。应该立法建立人大代表履行职责的规章制度，同时创造人大代表履行职责相应的工作环境和条件。保留人大代表的原工作单位的职务。专职代表的工资由国库支付。专职代表在自己的选区建立联系选民的办公室，要配备工作人员（代表助理），接受选民的投诉、进行民情调查等，由他们负责把人民的意见带到全国人大，这样可以把国家的最高决策与基层民意之间架起一座座直接的桥梁，防止民意被层层“克扣”，误导国家的决策。
五、全国人大代表总数量应适当减少，常委数量应适当增加
作为最高国家权力机关的全国人大，是实质权力的工作机关。全国人大代表数字庞大，使得会议组织和会议讲座十分困难。不对人民代表大会实行结构性的改革，就无法有效地推进政治民主化。因此全国人大代表名额的确定，必须便于开会，讨论问题和决定问题。
有人认为代表多，代表的广泛性就强了。其实这是一种误解。因为代表的根本职责是“代议”而不是“代表”。如果不“代议”，何以能“代表”。实际上，部分代表“代”而不“议”，起不到“代表”的作用。
为增强人大常委会的作用，必须扩大常委人数。
六、完善“对代表执行职务提供有效保障”的规定
现行《代表法》虽专列第四章来规定代表执行职务的保障，但在实际操作中难以得到落实。目前，我国有各级人大代表几十万人，随着人大代表素质的提高和参政议政意识的增强，人大代表的工作量越来越大，因而代表工作需花费的费用越来越大，同时，代表大都有各自的工作单位，其个人利益均在其单位，所以难免会受到方方面面的制约，对于一些不带职的代表想开展工作却往往缺乏经费支持，工作开展起来更是难上加难。为此，建议由国家财政投入，设立各级人大代表工作基金，基金由各级人大常委会掌管和监督使用，人大代表因工作需要经费向人大常委会申请，并向向人大常委会报告经费使用情况。
此外，《代表法》虽规定人大代表有人身特别保护权，但如果纪检监察部门对某些人大代表实行“两规”、“两指”时，各级人大却因为缺乏相应的法律依据而不能对之过问。建议在修订《代表法》时对这个问题予以重视。
七、切实保护代表言论免责权
民意代表的言论免责权与议会制度有着密切的同生共长的关系，没有言论免责权，就没有现代意义的议会制度，从而也没有真正的民主制度。它的设置并非为议员的利益着想，而是人民最基本的权利之一。言论免责权已成为当今民主国家议事规则中的一项共同内容。
有的人大代表认为，即使提出什么意见，也不见得就被采纳；甚至在代表中还存在一种倾向，那就是如果人大会议上提反对意见可能会出“立场问题”，碰到一些关键问题，往往不愿“较真”，不愿公开发表自己的意见和主张。
八、改革文书草案送达的时间
重大文书草案应至少提前三个月送到代表手中，让其有足够的时间思考，以便倾听人民群众的意见，表达人民意志。
很多人大代表对议案的审议、对政府工作报告的审查因为缺少足够的时间、或未作充分的准备、或对很多问题本身就搞不清楚等原因，除了机械地举手表决或按表决器，难以提出有建设性意义的建议、批评或其他意见。
建议人：周洪宇，第十届、十一届全国人大代表，华中师范大学教育学院教授、博士生导师，湖北省人大常委会副主任
