关于尽快免除城市义务教育阶段学生教科书费，全面、彻底实施免费义务教育的建议d
发布时间：2008-03-07
周洪宇2008年人大议案建议
关于尽快免除城市义务教育阶段学生教科书费，全面、彻底实施免费义务教育的建议
案 由：
2007年11月5日至8日，国务委员陈至立考察湖北教育工作时强调，国家将采取措施进一步完善农村义务教育经费保障机制，中央政府将拨款向农村义务教育阶段所有学生免费提供国家规定课程的教科书。此前，国家已免除了农村义务教育阶段的学杂费、免除了贫困生的教科书费，并补助贫困生伙食费。至此，农村义务教育全面纳入公共财政范围，经费来源有了制度性保障。可以说，免费义务教育已在农村基本全面实现。至于城市义务教育，陈至立说，国务院决定从2008年春季学期起免除城市义务教育学杂费，并要求各地方政府特别是城市政府要强化对义务教育的保障责任，建立健全城市义务教育经费保障机制。这标志着我国实施免费义务教育进入一个新阶段。
作为一名全国人大代表，自2003年十届全国人大一次会议以来，我一直在呼吁国家尽快实施与政府公共职能相符、与世界普遍做法相同、与我国现实财力相称、与社会大众愿望相合的真正的全免费义务教育（即免学费、免杂费、免教科书费，补助贫困生伙食费，简称“三免一补”），得到了中央的高度重视和社会各界的普遍支持。国家从2004年起正式启动在592个国家级贫困县实行“两免一补（即免学费、免杂费，补助贫困寄宿生生活费）”，2005年又开始对所有农村贫困地区实行“两免一补”，2006年更是宣布用两年时间对我国农村义务教育段所有学生实行免学费、免杂费，2007年在此基础上进一步启动对农村义务教育阶段所有学生免教科书费，真可谓是一年一大步，一年一个样，得到了广大人民群众特别是农民群众的普遍赞扬，我国政府在国内外的形象比以往任何一个时期都更好。这充分说明，我国政府深得民心，是一个负责任的人民政府。
现在，我国农村免费义务教育已基本全面实现，城市义务教育阶段学杂费已经免除，下一步应该是免除城市义务教育阶段学生教科书费的时候了。为此，我再次建议应尽快免除城市义务教育阶段学生教科书费，以全面、彻底实施免费义务教育。
一、免除城市义务教育阶段学生教科书费的必要性
我认为，当前免除城市义务教育阶段学生教科书费是大势所趋，且时机已经成熟。而继续收取城市义务教育阶段学生教科书费则是弊大于利，其弊端表现为：
一是不利于推进社会公平，也不利于教育的均衡发展。义务教育是一项典型的纯公共产品，因此，政府理应担负其公共职责。而政府免费提供教科书，则是政府必须承担的公共职责之一。由于过去国家长期实行“重城市、轻农村”的逆向倾斜政策，农村教育在教育经费的投入上长期处在不利的位置，相比城市教育的发展则是严重滞后，造成我国城乡教育发展严重失衡。为了推进教育公平，推动教育均衡发展，近年来政府明显改变政策导向，高度重视农村义务教育，并在经费投入上向农村教育倾斜。在农村推行全免费义务教育是在这一新的指导思想下带有战略性的重要举措。这自然十分英明，社会各界积极拥护和赞成。但问题是，既然义务教育是一项典型的纯公共产品，为什么政府只对农村而不对城市的义务教育阶段学生的教科书费买单呢？须知现在城市还有相当数量的下岗职工和贫民，而且大城市中为数不少的义务教育阶段学生家长本身就是农村人口，是由农村流动到城市务工谋生的，他们的经济条件普遍很差，即使是并非昂贵的教科书费，对他们而言仍是一笔难以承受的负担。因此，仅在城市征收义务教育阶段学生的教科书费，难免会让城市义务教育阶段学生家长特别是这些由农村流动到城市务工来的学生家长产生不公平的感觉。尽管这些教科书费并不算高，一般城市居民能够承担得起，但为义务教育阶段所有学生（包括城市学生）免费提供学费、杂费、教科书费等，是政府的公共职能所在，是政府应尽的责任。可见，继续向城市义务教育阶段学生征收教科书费不利于推行社会公平，尤其不利于在全社会营造关注社会公平，推进社会公平的和谐氛围。
二是在城市征收教科书费会给教育乱收费预留口子，难以真正有效地遏止教育乱收费。继续收教科书费客观上为某些办学行为不规范的学校搭车收费留下了空间，哪些属于教科书范围而不是教辅资料，学生和家长并不十分清楚，也没有多大发言权。特别是那些教辅资料在目前社会还很看重考试分数的情况下又显得不可或缺；如果某些办学行为不规范的学校打政策的擦边球，把教科书与教辅资料混为一谈，强行要求学生家长购买，学生家长将不得不买单。即使学校明言集体购买教辅资料，学校在没有该经费来源的情况下，最后必然又会以收教材费的名义转嫁到学生家长身上，最终教育乱收费必然泛滥而难以遏止。
三是此举还直接带来一个不利后果，就是不利于加强师德师风建设，影响教师的社会形象，败坏社会风气。长期以来，部分教师利用向学生推销教辅资料来牟利，败坏了师德师风，影响了教师在人们心目中的形象。同时，乱收资料费又容易滋生腐败。只有免除教科书费，由国家埋单，不给学校收费的名目，才能从根本上堵住学校乱收费中的主渠道，有效地遏止教育乱收费现象，真正减轻人民的教育负担，早日推动使真正免费义务教育的实现。
四是不利于进城务工农民子女在城市接受义务教育。我国现有数量庞大的农村流动儿童在城市接受义务教育。为了推进社会公平，构建和谐社会，中央和各地方政府都出台了一系列惠民政策。其中，不再向进城务工人员子女收取借读费，极大的扫除了农村流动儿童在城市接受义务教育的障碍。但现阶段仍然收取教科书费，对一般的城市家庭而言，这并不是一个很大的负担，但对收入微薄，生活开支庞杂的农民工家庭来说，教科书费确实是一笔不菲的开支。它会降低农民工家庭对子女上学的积极性，有的甚至成为学生辍学的直接动因。因此，免除城市义务教育阶段学生的教科书费，有利于农村流动儿童在城市接受义务教育，更有利于全民真正免费义务教育的实现，关系到全民族素质的提高。
二、免除城市义务教育阶段学生教科书费的可行性
免除城市义务教育阶段学生教科书费到底需要多少钱？中央和地方政府有财力承受吗？应该怎样实施？就目前的情况而言，这是能否尽早免除城市义务教育阶段学生教科书费的关键。
据了解，从2008年春季学期开始，中央财政进一步提高国家课程免费教科书的补助标准，小学每生每学年从2007年的70元提高至90元，初中每生每学年由140元提高至180元。依此标准来计算全国城市小学生、初中生每年课本费的总数。按2006年教育部统计数据，城市小学在校生为1603.5689万人，县镇小学在校生为2431.8225万人，合计4035.3914万。城市初中在校生约为449.1495万人，县镇初中1141.5215万人，合计1590.671万人。按小学每生每学年90元，初中每生每学年180元的最新标准计算，全国城市小学（包括县镇）免除教科书费需要36.3185亿，初中约需要28.632078亿，两者合计为64.950578亿。由于教科书由国家免费提供，可以逐步实行教材循环使用制度。按国际上通行的教科书循环使用5年的惯例，国家财政每年仅需要拿出 12.99亿负担城市义务教育阶段学生的教科书费。占2006年国家财政性教育经费（包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项）6348.36亿元的0.2％，占同年中央财政教育支出538.33亿元的2.41％。可见，免除城市义务教育教科书费数额不大，国家财政是完全有能力承担的。
建议
既然免除城市义务教育阶段学生教科书费不仅必要，而且可行，那么应该怎样实施呢？我认为，应该按照“分类承担，分步实施”的原则来推行。
何谓“分类承担”？具体来说，就是由中央政府和地方各级政府（以省级政府为主）共同负担城市义务教育教科书免费所需费用。考虑到各地经济发展水平不平衡的实际，在中央和地方承担免除城市义务教育阶段教科书费的比例上，实行“分类承担”政策，即将全国依经济发展水平划分为三类地区来分别对待：北京、上海、广东、江苏、浙江等经济发达的地区，由于这些地区政府财力雄厚，建议由其自己来解决城市教科书免费所需的经费问题。对于湖北、湖南、江西、河南、安徽、山西等中部经济一般发达省份，由于这些地区的财力相对还有限，建议由中央政府通过财政转移支付提供50%，地方政府承担50%的经费来解决。对于西藏、新疆、青海、宁夏、贵州等西部经济欠发达省份，由于这些地区经济发展水平低，建议中央政府加大财政转移支付力度，由中央通过财政转移支付提供70%，地方政府承担30%的经费来解决。
何谓“分步实施”？就是在城市义务教育阶段学生教科书免费的实施步骤上，可以先县镇后城市；在实施学段上，应该是先小学后初中；在实施时间上，最迟在2009年春季学期开始推行免除县镇义务教育阶段学生的教科书费；在2010年内开始推行免除城市义务教育阶段学生的教科书费，并实现整个义务教育阶段学生的教科书免费，最终在2010年前在全国范围内实现全面、彻底的免费义务教育。
建议人：周洪宇，第十届、十一届全国人大代表，华中师范大学教育学院教授、博士生导师，湖北省人大常委会副主任。
