关于进一步推进义务教育全免费的建议
发布时间：2007-03-08
周洪宇2007年议案建议
关于进一步推进义务教育全免费的建议
改革开放以来，在党中央、国务院的高度重视下，在教育行政部门的精心组织下，通过各方的共同努力，教育事业得到了很大的发展。与此同时，人民群众对教育的期盼也越来越大。不久前，中央电视台、国家统计局和国家邮政局联合做了一个“CCTV2006经济生活大调查”，对全国各地发放了明信片10万张，回收结果发现，百姓期待2007年政策改善的主要方面，除了医疗，就是教育、养老、食品安全、房价、就业、环境等问题，其比重依序为医疗67%、教育47.2%、养老43.6%、食品安全42.3%、、房价40.8%、就业40.7%、环境39.7%。可见人们对教育政策改善的愿望多么强烈。
近年来，在义务教育免费特别是农村义务教育免费方面，政府的推进很快，但从义务教育的本质属性、人们对享受全免费义务教育的巨大渴求、提高国民基本素质的需要、国外普及和发展义务教育的普遍做法以及我国现实经济实力支撑的可能等方面考虑，我觉得义务教育免费工作还有进一步推进的空间。我的基本看法是，完全意义上的义务教育免费是覆盖城乡义务教育段内所有学生并包括学费、杂费、教科书费以及贫困生伙食补助费在内的免费。因此，我国义务教育免费的群体要由现在的农村适时推进到城市、免费的项目要由现在的免学杂费推进到免教科书、补助贫困生伙食费。在实施全免费义务教育的时间上，最好从2009年开始，至迟也要从2010年开始。
本建议在2006年3月十届全国人大四次会议上曾初步提出，现经修改后再次提出，以引起重视。以下是对该建议内容的具体展开。
一、2009年或2010年实行全免费义务教育的必要性和紧迫性
从1986年中国正式颁布义务教育法起，政府部门有计划、有组织、大规模的推进普及九年义务教育已有20年。20年光阴，中国农村义务教育虽取得重大成绩，但问题也不少，其中之一就是没有真正实施完全免费义务教育（即免学费、杂费、教科书费，补助贫困生伙食费）。义务教育是典型的纯公共产品，是每个社会成员均须接受的基本教育，是国家的责任，教育经费必须由国家承担，政府提供。公民有义务把学龄子女送到学校去接受教育，政府更有义务担负义务教育的全部费用。
政府教育投入严重不足，没有实行全免费义务教育，最直接的后果是义务教育特别是农村义务教育的实施得不到经费保障，学生因为贫困失学，学校乱收费现象严重，学校容易通过乱收费将之转嫁到学生家庭身上，使教育质量得不到保障，人口素质得不到迅速提高。据国家教育督导团在2006年2月23日首次发布的《国家教育督导报告2005》中指出：全国尚有113个县（区）的小学、142个县（区）的初中生均预算内公用经费为零。教育财政拨款为零的县（区），85%以上集中在中、西部地区。国家教育督导团办公室主任郑富芝介绍，预算内公用经费为零超过10个县以上的省有5个，分别是江苏、河南、河北、陕西和广西。郑富芝同时指出：“乱收费的根源在于政府的投入严重不足。” 【1】
全国政协委员、中央党校教授王瑞璞在2005年接受记者采访时表示：按照现在九年义务教育要求，农村辍学率要求不到3%，但根据他的调查，现在真实的辍学率已经达到7%。情况表明，在中国农村，教育经费所占家庭支出的比重非常高。王瑞璞说：“好多农民已经是脱贫了，但是一旦一个孩子考上了中学，特别是上了大学，基本上又重新返贫。”他算了一笔账，现在农民一年实际可支配的现金收入大概是2000元，在农村供一个中学生一年大概要800元，两个学生就是1600元，大多数农民是无论如何也负担不起的。
亚洲开发银行经济学家汤敏表示，现在应该考虑将义务教育逐步过渡到全部由政府承担了。汤敏认为，对农村义务教育实行免费，相当于是通过减少农民支出而增加收入。以每年农民可减少100亿—400亿教育负担来计算，等同于增加农民平均收入0.5到2个百分点，其效果不亚于减免农业税。
从国际上看，据亚洲开发银行的报告说，全球190多个国家中有170多个国家已经实现了免费的义务教育，除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝、柬埔寨、孟加拉国、尼泊尔等国都实行了免费义务教育。从可能性分析，中国完全具备这样的国力与财政能力。 【2】
因此，尽快实行全免费的义务教育是维护最广大人民的根本利益的要求，是建设社会主义新农村的要求，也是贯彻科学发展观的体现。而且，如果我国的义务教育在未来几年不能尽快实行全免费，与我国的国际地位和尊师重教的传统以及正在崛起的负责任的大国形象是不相称的。因此，在实行免费义务教育大势所趋的情形下，我们希望中央的步子能够更快一些。但问题在于，提前全面实行义务教育全免费的时机成熟了吗？ 要回答这个问题，必须弄清两个问题：一、国家财政是否具有保障全免费义务教育实现的财力？二、怎样落实和实施？
二、2009年或2010年实行义务教育全免费的可行性
一直以来，“政府财力有限拿不出那么多钱”是实行全部免费义务教育的惯性结论。本人经过仔细地推算认为，随着近年来我国经济的迅速发展，国家财力的不断增强，我国提前实施九年义务教育全免费，即在2007、2008年农村普遍实行义务教育全免费之后，2009年至迟2010年全国普遍启动义务教育全免费进程，已具备充分的条件和基础。关键不在财力，而在认识和决断。
或许有人会问，根据何在？国家是否具备实行农村乃至全国义务教育全免费的财力呢？
我们先来看看，为农村义务教育全免费买单，到底需要多少钱？目前，在农村义务教育全免费的费用测算上出现了多个版本。第一个版本来自本人2003年3月研究的结果【参见《人民日报》2003年3月28日拙文《农村九年义务教育应免费》，该文发表前已作为议案在同年3月10日向全国人大十届一次会议提交并由《教育研究》2003年第4期所刊载】，每年用于义务教育阶段农村学生是675亿元【其实应是“875亿元”，拙文发表时由于手民误植而成“675亿”，后为多家引用，以致以讹传讹】。本人当年是经请教湖北省教育厅厅长路钢教授才决定采用人均GDP与生均财政经费比例的国际平均数这个来作为标准计算的，应该说这个标准是比较高的。2003年，全国义务教育阶段在校生合计约1.93亿人，按农村人口占总人口的比例70%算，农村在校生约1.3亿人。按小学生通常为初中生人数两倍算，农村小学生约为0.85亿人，初中生约为0.45亿人。以人均GDP与生均财政经费比例的国际平均数为标准算，小学生每年每生大约需500元，初中生每年每生大约需1000元，两者合计约875亿元。如从国家级贫困县开始实行义务教育全免费，贫困县592个，农村人口1.98亿，约3000万学生，其中2000万小学生，生均500元，约需100亿元；1000万初中生，生均约1000元，也需约100亿，两者合计约200亿元。最近本人研究的结果是，如按近年来我国各省实施“两免一补”经费数的平均数计算，如对农村义务教育阶段学生实行免费，只需465亿左右，不需875亿。如只是对592个国家级贫困县义务教育阶段的贫困生实行免费，只需110亿左右，不需200亿；第二个版本来自稍后国家统计局的计算结果：农村义务教育学杂费负担为865亿元；第三个版本来自农业部软科学委员会：政府一年需要的财政投入大致为688亿元；第四个版本是亚洲开发银行得出的结论：农民每年义务教育负担为210亿元。本人认为，亚洲开发银行得出的结论显然偏低太多，但无论是本人2003年计算的875亿/年或2006年计算的465亿/年，还是国家统计局计算的865亿/年，还是农业部软科学委员会计算的688亿/年，按照目前中国每年至少近4万亿元的财政收入，其所占比例并不大。
那么，如果全国普遍实行义务教育全免费，政府又需要拿出多少钱呢？本人认为，按照2006年1月25日国家统计局刚调整过的9.9%的年增长率计算，2005年我国国民生产总值约为182321亿元，人均国民生产总值约为14024元。2005年，我国义务教育阶段在校生合计约17316万人，小学在校生约为10846万人，初中在校生约为6470万人。如按近年来我国各省实施“两免一补”经费数的平均数计算，小学每年每生需300元，初中每年每生需500元，【3】 两者合计约为648.9亿元。如保守的以2004年国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%为基数计算，2005年国家财政性教育经费总支出应该在5087亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的12.75%左右；如按政府1993年在《中国教育改革与发展纲要》中所承诺的国家财政性教育经费应占国民生产总值的4%计算，全国的财政性教育经费支出应该是7292.8亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的8.9%左右。
2006年，按照新调整的实际为8.9%左右的年增长率【2006年政府工作报告里比较保守地确定为至少8%。根据一般规律，正常情况下，实际数字肯定比这还要大】计算，国民生产总值约为198547.57亿元，人均国民生产总值为15272元。依据近年学龄人口的基本走势，从2004年、2005年左右开始，我国义务教育阶段在校生已逐年递减，大致每年小学生减少400万，初中生每年减少50万，2006年小学在校生约为10446万人，初中生约为6420万人。如按近年来我国各省实施“两免一补”经费数的平均数计算，小学每年每生需300元，初中每年每生需500元，两者合计约634.3亿元。仍保守的以2004年国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%为基数计算，2006年全国的财政性教育经费支出应该在5540亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的11.44%左右；如按财政性教育经费占国民生产总值的4%计算，全国的财政性教育经费支出应该在7941.9亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的8%左右。
2007年，按照8% 的年增长率 【4】 计算(国资委研究中心副主任白津夫预测十一五期间甚至到2020年都可能按此比率增长)，国民生产总值约为214431.38亿元，人均国民生产总值为16494元。如按大致每年小学生减少400万，初中生每年减少50万的近年人口递减规律，2007年义务教育阶段小学在校生为10046万人，初中在校生约为6370万人。如按近年来我国各省实施“两免一补”经费数的平均数计算，小学每年每生需300元，初中每年每生需500元，两者合计约620亿元。如保守的按国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%计算，2007年全国的财政性教育经费支出应该在5983亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的10.36%左右；如按国家财政性教育经费占国民生产总值的4%计算，全国的财政性教育经费支出应该在8577.25亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的7.22%左右。
2008年，按照8%的年增长率计算，国民生产总值约为231585.89亿元，人均国民生产总值为17814元。如按大致每年小学生减少400万，初中生每年减少50万的近年人口递减规律，2008年义务教育阶段小学在校生为9646万人，初中在校生约为6320万人。如按近年来我国各省实施“两免一补”经费数的平均数计算，小学每年每生需300元，初中每年每生需500元，两者合计约605.38亿元。如保守的按国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%计算，2008年全国的财政性教育经费支出应该在6461亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的9.36%左右；如按国家财政性教育经费占国民生产总值的4%计算，全国的财政性教育经费支出应该在9263亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的6.53%左右。
2009年，按照8%的年增长率计算，国民生产总值约为250112.76亿元，人均国民生产总值为19239元。按大致每年小学生减少400万，初中生每年减少50万的近年人口递减规律，2009年义务教育阶段小学在校生为9246万人，初中在校生约为6270万人。如按近年来我国各省实施“两免一补”经费数的平均数计算，小学每年每生需300元，初中每年每生需500元，两者合计约590.88亿元。如保守的按国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%计算，2009年全国的财政性教育经费支出应该在6978亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的8.46%左右；如按国家财政性教育经费占国民生产总值的4%计算，全国的财政性教育经费支出应该是10004.5亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的5.9%左右。
2010年，按照8%的年增长率计算，国民生产总值约为270121.78亿元，人均国民生产总值为20778元。如按大致每年小学生减少400万，初中生每年减少50万的近年人口递减规律，2010年义务教育阶段小学在校生为8846万人，初中在校生约为6220万人。如按近年来我国各省实施“两免一补”经费数的平均数计算，小学每年每生需300元，初中每年每生需500元，两者合计约为576.3亿元。如保守的按国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%计算，2010年全国的财政性教育经费支出应该在7536亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的7.64%左右；如按国家财政性教育经费占国民生产总值的4%计算，全国的财政性教育经费支出应该在10804.87亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的5.33%左右。
从以上计算可以看出两个规律，一是伴随着2006年到2010年义务教育阶段学生人头数的逐年自然递减、国民生产总值的逐年增长、国家财政性教育经费总支出的逐年增加，用于免费义务教育的经费将越来越少，2006年约为634.3亿，2007年约为620亿，2008年约为605.38亿，2009年约为590.88亿，2010年约为576.3亿；二是用于免费义务教育的经费占国家财政性教育经费总支出的比率在逐年下降。如保守的按国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%【2004年数】计算，2006年将降到11.44%, 2007年将降到10，36%左右，2008年将降到 9.36% 左右，2009年将降到8.46%左右，2010年将降到7.64%左右；如按国家财政性教育经费占国民生产总值的4%计算，2006年将降到8%左右，2007年将降到7,22%左右，2008年将降到6.53%左右，2009年将降到5.9%左右，2010年将降到5.33%左右。即使按2006年最高的634.3亿算，以国家现有的财力承受下来也毫无问题。
如按前述较高的标准-----人均GDP与生均财政经费比例的国际平均数算，小学每年每生需500元，初中每年每生需1000元，2010年义务教育阶段小学在校生为8846万人，初中在校生约为6220万人，两者合计约为1064亿元。如保守的按国家财政性教育经费占国民生产总值的2.79%【2004年数】计算，2010年全国的财政性教育经费支出应该在7536亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的14.11%左右；如按国家财政性教育经费占国民生产总值的4%计算，全国的财政性教育经费支出应该在10804.87亿元左右，用于免费义务教育的经费只占国家财政性教育经费总支出的9.84%左右。
由此可见，不管那种算法，实行全免费义务教育所需的经费并不多，国家的现有财力完全可以承受。况且国家已决定将高等教育的财政性经费支出占总经费的比例到2010年控制在40%之内，在实施方式上也可以由中央和地方共同分担，不至于完全由一方负担而难施行。因此，本人认为，随着全国义务教育阶段在校生人数的逐年减少、我国国内生产总值的持续快速增长和国家财政性教育经费总支出的逐年增加，到2007年左右完全有条件在农村全面实施免费义务教育制度，到2009年至2010年左右完全有条件实施包括城市在内的全国范围内的免费义务教育制度。不论是从理论上还是从实际上，我国实行九年义务教育全免费都具有必要性、可能性和现实性。十一五期间实现这一目标完全可能。
三、实行全免费义务教育的几点具体建议：
1、义务教育全免费实行的时间应提前。也就是说，中央应制定新时间表，将原定2015年全国普遍实行免费义务教育的计划提前到2009年，至迟从2010年开始启动，以与现已调整的2007年在农村全面实施免费义务教育计划相衔接，在十一五期间开始全面实施义务教育全免费。
2. 义务教育全免费的内涵应拓宽：即除免学费、杂费外，再加上免教科书费. 并补助贫困生伙食费。
现在我国的免费义务教育仍处在有局限的、初步的阶段，还不是真正普惠的、全面的、有质量保证的免费义务教育。按国际通行做法，实行九年义务教育全免费，就是对小学和初中阶段的学生免收其学费、杂费和教科书费，并对贫困生补助伙食费，简称“三免一补”。西方发达国家早已实施九年义务教育全免费，有的还实行十二年义务教育全免费，且效果显著。日本在战败后经济受重创的情况下，仍于1947年实施免费义务教育。从1963年起，开始对义务教育阶段的全体学生免费提供教科书。1969年起实施完全免费的义务教育，为学生提供伙食补助不足等。美国的大多数州一直到对高中生都免费提供教科书。
我国近期颁布的新修改的《义务教育法》中规定，义务教育公办学校不得向学生收取学杂费，但仍要收教科书费。我认为，这一条应予修改，在今后修改时应改为“免教科书费”，与国际惯例相一致。
我国全面实行义务教育全免费，需要几个阶段的过渡，即免学费——免杂费——免教科书费、补助贫困生伙食费，最终实现真正意义上的义务教育全免费。
3、义务教育全免费实施范围应扩大：既由农村贫困地区贫困家庭学生——全部农村全部家庭——全部城市家庭学生。
本人认为，国家实行义务教育全免费应分三步走，从农村592个国家级贫困县贫困家庭学生到全部农村家庭学生再到全部城市家庭学生。
我国实行义务教育全免费的第一步目标正在实现之中，目前正在向第二步目标过渡。鉴于国家完全有财力实行义务教育全免费，2007年全国所有农村学生免费接受义务教育，到2009年至迟年至迟2010 年全国连同城市地区一起实行义务教育全免费【事实上有条件的北方和东南部若干城市已经从2005年和2006年起开始启动义务教育全免费】，最终达到普遍的义务教育全免费。
4、为了做好此事，除“分步实施”外，还应坚持“分类承担”原则，即明确责任。
义务教育经费投入实行中央和地方共同负担，以地方为主。在省级政府负责统筹落实的体制下，还要实行“分类承担”的政策。这里所谓的“分类承担”，即是根据中国经济、社会和文化发展不平衡的国情，合理划分义务教育经费投入的责任，具体而言，即对现有的592个国家级贫困县，应由中央政府拿钱全部承担；对欠发达的西部地区（不包括国家级贫困县）则建立由“中央和省共同负责，以中央为主”的教育财政投资体制。对于中部地区，实行以“中央和省级政府共同负责，以地方为主”的教育财政投资体制。对于发达地区，则实行“以省市为主、中央适当补助”的教育财政投资体制。还可以考虑根据各地人均GDP水平或实际收入水平，对现有的不发达的592个国家级贫困县的义务教育，即处于人均GDP水平或实际收入水平之下的，以中央政府为主、地方政府拨款为辅来解决；对较发达的地区，即处于人均GDP水平或实际收入水平中线左右的，以地方政府为主、中央政府为辅拨款来解决；对发达的地区，即处于人均GDP水平或实际收入水平之上的，完全由地方政府自己解决，因为当地政府有这个能力。
义务教育全免费如能在十一五期间顺利实施并取得实效，将是新世纪中国政府为民所兴建的一项重大的民心工程，一桩功在当代、利在千秋的壮举，一件真正具有里程碑意义的大事！
建议人：周洪宇，十届全国人大代表，华中师范大学教育学院教授、博士生导师、湖北省教育厅副厅长
