关于财政性教育经费支出应尽早达到GDP的4%的建议
发布时间：2007-03-05
周洪宇2007年议案建议
关于财政性教育经费支出应尽早达到GDP的4%的建议
案由：
2006年10月颁布的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中，唯一的数字性指标是“逐步使财政性教育经费占国内生产总值（GDP）的比例达到4％。”事实上，对于4%的数字，国人并不陌生，早在1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》就明确规定“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值（GNP）的比例，2000年达到4％”。但十几年来，在实际执行中，财政性教育经费投入占GNP/GDP的比例始终没有达到4％，历史上该比例最高点是2002年占GDP的3.41%，离4%仍有一定距离。这与我国世界第四大经济实体的国际地位是极不相称的。因此，国家财政性教育经费投入占GDP的比例应尽早达到4%。
国家财政性教育经费支出占GDP的4%是个什么概念呢？国际上，通常把一国公共教育经费占GDP/GNP的比重作为衡量该国教育投资水平的指标，是由国家能力及国家考虑对教育支出的优先程度决定的。国家财政性教育经费，是指国民收入分配中用于教育方面的开支，即中央和地方政府在教育上的经常性支出和资本性支出，主要是各级政府的财政拨款（不包括家庭教育支出）。由于历史和国情，我国目前的财政性教育经费还包含尚未纳入预算管理但仍属于预算资金的城乡教育费附加、企业办学支出和校办产业减免税部分用于教育的支出等项。
一、国家财政性教育经费支出尽早达到占GDP4%的必要性
国家财政性教育经费占GDP的比例应尽早达到4%，这是由其重要性、必要性、国际普遍性和现实紧迫性等因素决定的。
第一， 是维护政府承诺的严肃性的需要
为什么要将国家财政性教育经费占GDP的4%作为重要目标呢（以下简称4%目标）？这里有必要简单回顾一下该目标的制定过程。
1988年，为研制20世纪末我国教育改革和发展纲要，原国家教委成立了教育工作研讨小组，受国务院的委托，该小组下设的“教育经费研讨小组”根据当时及今后一个时期支撑我国教育事业改革发展的基本需要，参照国际通用的把公共教育支出（相当于我国的财政预算内教育拨款）占国民生产总值的比例，作为衡量一国政府对教育经费投入水平的主要指标的惯例，考虑到世界发展中国家公共教育支出占GNP的比例在20世纪80年代中期平均已达到4%的状况及90年代我国财政性教育经费已接近3%的实际，向党中央、国务院提出了“我国财政预算内教育拨款在国民生产总值内应有一个比例，这个比例在90年代中期或到2000年应达到发展中国家4%的水平”的建议。在1992年国务院两次常务会议、中央政治局常委会议和全体会议上，都先后讨论并批准这一目标。1993年中共中央、国务院正式印发《中国教育改革和发展纲要》，其表述为“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4%”。此后，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》、1999年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》等法规和政策都反复强调国家财政性教育经费投入要按期实现占GNP4％的目标。然而，到2000年，4％目标的达标期，我国财政性教育经费占GDP的比例仅为2.87%，不仅没有达到4％，反而低于1986年和1990年的水准。自2001年起，政府将4％目标的实现时间推延到2005年。但2002年以来，国家财政性教育经费占GDP的比例分别为3.41％、3.28％、2.79％、2.82％，非但没有逐年提高反而每况愈下。如今，离再次顺延的达标时间也将过去两年，财政性教育经费投入仍然没有达标的迹象，还在“逐步”实现过程之中。
可见，4%的目标已成为政府的教育行动纲领，并上升为国家法律，体现了国家的意志，是国家层面的庄严承诺。如果这一承诺长期得不到兑现，或者将兑现的时间一拖再拖，那就是政府不诚信的行为；从法律意义上讲，是政府“集体违法”行为。在当前信息不对称、社会诚信监督和惩诫系统尚未形成的社会，树立政府诚信形象尤为重要。因此，实现4%的目标已不再仅仅是个单纯的教育经费投入问题，而且还是关系到政府形象和诚信社会构建的重大问题；在经济全球化的时代，也关系到我国的国际声誉和形象。从这个意义上讲，4%的目标已不是可不可以实现或者能否实现的问题，而是应当实现、必须实现的一项重要的政治任务。为此，国家必须尽早兑现这一承诺，达到4%的目标，这是维护政府承诺的权威性、严肃性以及赢得良好国际声誉的需要。
第二，是教育事业健康发展的需要
教育经费的及时足额筹集、合理分配与有效使用，是教育事业健康发展的重要保证。伴随经济持续28年的高速增长，我国教育经费投入总量有了较大幅度的增长，但从投入水平和实际需求来看，总体水平仍然偏低。其中，政府教育经费投入不足是教育经费短缺的主要根源。
2000年是法定的4%目标的达标期，但当年全国中小学事业经费拨款尚不足以支付教职工工资，缺口达141亿元，近2亿的中小学学生公用经费缺口256亿元。从1997年到2000年，普通高校三年来净增在校生规模380万人，按应投入标准计算，应达1600亿元以上，但三年的实际投入总额仅为800亿元，缺口近半。义务教育是世界各国政府投入的重点，但国家对义务教育投入比例长期偏小。2001年，义务教育财政性投入占77.23%，预算内拨款占63.3%，而OECD国家1998年对以义务教育为主体的初等、中等教育财政性教育经费占总投入的平均比例已达90.9%。
由于教育经费的持续紧缺，许多农村中小学至今连基本的办学条件都得不到保障。据国家教育发展研究中心近年来对西部农村地区农村中小学的抽样调查，样本小学课桌椅残缺不全的占37.8%，实验教学仪器不全的占59.5%，购教具、墨水、资本、粉笔等资金不足的占32.5%，样本初中课桌椅残缺不全的占49.5%，实验教学仪器不全的占70.3%，购教具、墨水、资本、粉笔等资金不足的占35%。中小学危房问题依然严重。2004年全国农村小学、初中校舍的危房率分别达到7.2%和5.1%，西部学校高达10%以上。由于可用校舍面积不足，初中超大班额现象相当普遍。2001年全国初中66人以上的超大班占初中班额班额总数的21.3%，超大班在读生约1619万人，约占在校生总数户的1/4，中部地区人口大省初中超大班额问题尤为明显，鄂、豫、赣、皖等省的超大班额比例要高出全国平均水平8-21个百分点。超大班额使学生上课十分拥挤，严重影响教育质量。
近年来，为了减轻农民的教育负担，国家先后实行了“一费制”和“两免一补”政策，这些政策对减轻学生家长负担，效果明显，但对学校而言，办学经费不足的窘境并未因此得到任何改善；相反，由于这些政策在一定程度上堵住了乱收费的口子，而财政性教育经费投入又没有相应的增加，使农村中小学办学经费更为紧张。一些中小学为节省开支甚至不再向学生提供学校必备的课桌椅，而改由学生自己负担。农村教育仍然在低水平上徘徊。许多学校消防、卫生等设施不达标，存在严重的安全、卫生隐患。教育的信息化、现代化水平低，边远地区现代化教学设施几乎空白。
在高校，由于经费投入长期不足和高校连年扩招，教育经费缺口增大，部分地区普通高校的生均经费和生均办学条件出现了相当程度的下降。学校住宿拥挤，教师短缺，教学、科研、生活设施严重不足，采用100人以上大班上课习以为常。2001年一半以上的省、市、自治区地方高校的生均教学仪器值低于全国标准，最高与最低相差3.5倍以上。绝大多数高校图书馆、自习室、实验室和学生宿舍、食堂等办学场所和设施都处于超饱和、超负荷运行状态，难以满足教育教学的正常需求。
国家财政性教育经费投入不足，使地区之间、城乡之间教育投入不平衡加剧。20世纪90年代以来，我国省际间的普通小学、初中预算内生均公用教育经费的基尼系数不断加大，2000年分别为0.53、0.52，最高省区与最低的初中生均教育经费、生均公用经费、生均财政预算内教育经费分别相差5倍、9倍、6倍以上，小学生均公用经费竟相差17倍。到2005年，东、中、西部义务教育投入差距仍然很大。小学生均预算内事业费分别为1840元，1131元，1097元；初中生均预算内公用经费分别为2226元，1196元，1208元；小学生均预算内公用经费分别为247元，127元，140元；初中生均预算内公用经费分别为354元，166元，210元。义务教育城乡差异也十分显著，2005年，小学生均预算内事业费支出和公用支出城乡倍率分别为1.4，1.7；初中生这两项的城乡倍率分别为1.4，1.6。农村教育与城市教育发展差距仍然巨大。高校教育经费投入水平也有较大的地区差异。如2001年全国生均预算内公用教育经费为2614元，而内蒙古、新疆、贵州、安徽不足500元，不到全国平均水平的1/5。由于生均财政性教育资源分配不均，导致教育机会不均等的问题日益突出，严重危及教育公平。
因此，加大财政性教育经费投入，尽早实现4%的目标，这是解决办学困难，确保教育健康、均衡、和谐发展的基本要求。
第三，是达到国际公共财政性教育投入平均水平下限的需要
从世界发达国家和发展中国家公共教育支出占GDP的比例来看，不仅普遍高于4%，且有进一步提高的趋势。通过对部分发达国家与发展中国家历年公共教育支出占GDP比例的变化情况进行比较分析可以发现：主要市场经济国家公共教育支出占GDP比例年平均值大体在4%-6%之间。根据世界银行的统计数据，1999-2000年度，澳大利亚、加拿大、法国、日本、英国等高收入国家公共教育支出占GDP的均值为4.8%，而哥伦比亚、古巴、约旦、秘鲁、泰国和突尼斯等中等收入国家公共教育支出占GDP的均值为5.6%。基于此，联合国教科文组织呼吁各国公共教育经费支出占GDP的比例应达到6%。从当前的发展趋势来看，6%将是未来一段时间内世界各国公共教育经费支出的平均水平。
我国政府尽管在理念上对教育高度重视，但与世界各国相比，教育经费投入总体水平仍然偏低，财政性教育经费投入一直低于发展中国家20世纪80年代中期就已达到的4%的水平。不仅落后于发达国家，甚至也远低于一些发展中国家。据瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）2002年世界竞争力年鉴评价，我国公共教育支出占GDP的份额在49个参评国家和地区中处于第47位。
按照世界有关标准，当一国人均GNP达300、500、600美元时，他们的平均教育预算应分别占GDP的3.2%、3.5%、4%，而据厉以宁教授等人的实证研究，当人均GDP达到800-1000美元时，要实现教育与经济的良性发展，这个比重的下限是4.07%-4.25%。2005年，中国人均GDP就已达到1700美元，但财政性教育经费占GDP的比例仅为2.82%，比国际上人均GDP为1000美元的下限还相差甚多。
从生均经费绝对值来看，我国各级教育经费投入都是极低的。据联合国教科文组织1991年统计，中国公共教育支出约占世界的1.04%，三级正规教育人数却占世界的17.9%，人均教育经费只有10.13美元，相当于发展中国家平均数的1/3。 到2001年，按购买力平价计算，我国普通小学、初中、高中的生均教育经费分别只有522元、720元、1724元，仅相当于OECD国家1998年平均水平的1/8、1/7、2/7；普通高校生均经费为6961元，相当于OECD国家1998年平均水平的3/4、日本的3/5、美国的1/3不到。因此，从世界各国财政性教育经费投入的现状和发展趋势来看，尽早实现4%的目标势在必行。
第四，是化解当前教育债务危机、消除社会隐患、维护社会稳定的需要
我国财政性教育经费占GDP的比例，长期低于世界发展中国家20世纪80年代的平均水平（4％），形成了严重的教育经费缺口，带来了一系列的危机。一方面，相当多的农村中小学连基本的办学条件都得不到保障且短期内难有根本的改善，农村中小学拖欠教师工资的情况仍然存在，农村学校教育长期处于低水平，直接阻碍了素质教育的实施。高校由于投入不足与教育规模的急剧扩大，基础设施建设严重滞后，办学条件日益紧张，改善困难，已成为高校教育教学质量不能完全保证的重要诱因和制约高等教育持续健康发展的主要瓶颈。
另一方面，国家对教育投入严重不足，导致中小学和高校纷纷走乱收费、乱集资、拉赞助、搞产业化的偏门，向家长和学生转嫁经费负担。尽管中共中央、国务院和教育部三令五申禁止教育乱收费，但乱收费现象还是屡禁不绝。究其原因，这些毕竟只是治标措施，财政性教育经费投入不足，才是教育乱收费屡禁不绝的一个根本原因。此外，由于教育经费短缺而出现的各种名目繁多的 “赞助费”、“降分费”、“选热门专业费”等，造成高等学校入学机会存在差距，使教育越来越悖离机会均等原则，违背了教育公平。
低水平投入造成教育经费缺口巨大。为了生存和发展，中小学和各高校都不得不为教育举债，相当多的学校卷入债务危机之中。在基础教育阶段，20世纪90年代末，为了“普九”达标，不少农村学校举债搞建设，形成巨额债务。2000年，安徽省就达20亿元，广东农村义务教育负债也很普遍，个别县甚至达3亿元，是其年财政收入的2倍多。2002年，温州苍南县教育负债总额近2亿元，36个乡镇中有32个乡镇的中小学都是负债运行。高等教育阶段，由于大学扩招使在校生的总规模迅速扩大，而大学经费投入却没有相应地增长，公立高校贷款扩建校园十分普遍。中国社会科学院发布的《2006年：中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，目前中国公办高校向银行贷款规模约在1500 -2000亿元之间。个别高校贷款已高达20多亿元。有人认为高校贷款总量在2000-2500亿元之间。
负债对教育造成了前所未有的伤害。在基础教育阶段，自2000年以来，许多地方发生债权人封堵校门或教室、殴打教师和校长，乃至将校长告上法庭并使其身陷囹圄的事件，屡屡见诸于报端，严重影响了学校正常的教学秩序。不少校领导债务缠身，无暇顾及教学管理，教师教学积极性和责任心下降，人心不稳，优秀教师纷纷“东南飞”，师资严重短缺，教育质量下滑。更值得关注的是，农村中小学教育负债引发的各种社会矛盾已露端倪，且有不断激化之势。农村中小学对工程队、新华书店的巨额欠款，导致工程承包商、材料供应商、新华书店、书商等陷入债务危机链，债主讨债行为不断升级，随时都有可能引发偏激行为。学校乱收费、学校布局调整后一些学生上学偏远、一些初中班额严重超员，教育质量下降，群众意见颇大，引发纠纷不断，严重威胁着社会和谐。
在高校，随着2008年前后还贷高峰的到来，由于贷款额度太高，部分高校已基本没有偿还能力，有的连利息都难以承受，个别学校甚至资不抵债，“破产”隐患凸显，完全靠银行贷款度日。高额债务已成为高校发展的沉重负担。据国家审计署调查，目前少数高校的财务管理有失控现象。由于是公办大学借国有银行的钱，部分高校领导对银行贷款的风险认识不足，还贷的责任意识不强，缺乏切实可行的还贷计划和措施。这与当年国有企业借国有银行的钱，最后企业破产，职工下岗，企业向社会、向国家转嫁债务是何其相似。高校贷款成为又一个高风险贷款项目。由于数额巨大，一旦资金链断裂，会带来巨大的金融风险。
据估计，目前中国教育负债总额高达3500-4000亿之间。在现有的教育经费投入水平上，要保证学校教育的正常运转，完全靠学校自身来偿还这些高额债务，几乎是不可能完成的。因此，增加财政性教育经费投入是化解教育债务危机、治理教育乱收费以及由此带来的一系列问题的治本之策，也是教育健康发展的迫切需要。因此，尽早实现4%的目标不仅必要而且非常紧迫。
二、国家财政性教育经费支出达到GDP的4%的可能性
教育部长周济于2006年3月1日在国务院的新闻发布会上表示：一定在“十一五”期间，在本届政府任期内，逐步把中国财政性教育投入占GDP的比重提高到4%的水平。因此，2010年应该是实现财政性教育经费占GDP4%目标的时间表。
从理论上分析，实现这一目标是完全可能的。长期以来，我国财政体制带有明显的“生产建设财政”痕迹。在资本短缺的时代，政府要靠资本投资来拉动经济增长，因而将财政经费主要投入到经济建设上。但目前这种资本短缺的状况已得到了根本地改善。改革开放至今，我国利用外资规模与速度名列世界前茅，城乡居民储蓄余额巨大且在不断增加，外汇储备已是世界第一，经济实力已今非昔比。因此，现在可以更多地利用外资和民间资本来发展经济，而将财政资金更多地投入到教育中。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中也明确提出，要调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育等方面的投入。
从政府财政收入的增长趋势看，达到4%的目标是完全可行的。1999年至2006年，我国经济总量翻了一番多；财政收入增长率更是高达20%以上，2006年，全国财政收入预期高达3.9万亿元，增幅达24％。财政收入在国民生产总值中的比例将保持稳步增长的势头。因此，国家完全具备在2010年实现4%目标的财力。
从数据的实证分析看，根据逐年增长的原则，我国是否具备在2010年实现4%目标的财力呢？
为了在2010年达到4%的目标，我们可以设定，即使2006年的国家财政性教育经费占GDP的比例仍然保持2005年的2.82%水平，尔后按照每年递增0.3个左右的百分点的速度提高。由此制定4%目标实现的时间表，设定的各年度目标值见表1、2。
为了进行合理的推算，首先必须设定两个数据：一是未来四年中国GDP的年增长率。对此，有一些不同的预测，但大体集中在8%-10%之间。其中有代表性的如厉以宁教授认为，中国经济8%-10%的高速增长至少可以维持到2025年。鉴于1978-2005年中国经济平均增长率9.6%（校正后），同期世界经济平均增长率仅为3.4%。我认为“十一五”后四年我国GDP的增长率完全可以保持在8%-10%的水平。而 2001-2005年我国GDP的平均增长率为8.8%，所以先可以保守地设定未来四年GDP的平均增长率为8.8%，以此标准推算出今后四年各年的GDP总量（见表1）。另外，鉴于最近四年我国GDP连续以高于10%的速度高速增长，同时据中国社会科学院预测，2007年中国GDP增长率仍可保持在10%或大约10%的水平。所以，可设定未来几年GDP的平均增长率为9.8%，以此标准推算出今后四年各年的GDP总量（见表2）。二是我国未来几年的财政收入年增长率。从1993年到2006年，中国财政收入年平均增长率高达18.94%，呈持续高增长势头。②以2006年度全国财政收入为基数，以此平均数作为未来几年财政收入的增长率，推算出今后四年各年的财政收入（见表1、表2）。
其次，以设定的每年财政性教育经费占GDP的比例乘以每年的GDP总量，得出每年所需的财政性教育投入总量。最后，将每年的财政性教育投入的总量除以每年的财政性总收入，得出财政性教育经费占财政收入的比例，并计算出每年新增的财政性教育经费数额及其增幅。
从表1、2可以看出，无论未来四年GDP的增长率是按8.8%还是9.8%来推算，只要每年财政性教育经费投入保持在每年财政收入的15%-16%之间的水平，就完全可以在2010年实现财政性教育经费占GDP4%的目标。而该比例的世界水平一般为 15%-20%。参照我国1993-2005年财政性教育经费占国家财政支出的比例及每年财政性教育经费的增幅（见表3），可以发现，以往的大多数年份都高于15%。设定的每年财政性教育经费的增幅，在这些年份中也并不鲜见。
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表1 单位：万亿（人民币）
表2 单位：万亿（人民币）
注：因2006年全国教育经费执行情况还未公布，故表1、2列入2005年的数据以作为参照。
表3：财政性教育支出占财政支出的比例及增长率（单位：%）
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资料来源：《中国统计年鉴2003》，教育部网站：《2004年全国教育经费执行情况统计公告》
况且，还有几个因素要考虑进去，一是2006年财政性教育经费占GDP的比例不一定会是2.82%（这是近年来的较低水平），极有可能高于这一比例；二是我国近四年GDP的增长速度都高于10%，正常情况下，未来几年的增幅极有可能高于设定的8.8%/9.8%；三是我国财政收入近三年的增幅都高达20%以上，未来几年的实际增长速度很有可能会高于18.94%；四是改革开放以来，国家财政支出一直都大于财政收入，国家财政性教育经费占国家财政支出的比例会更低。如果考虑了这些因素，国家财政性教育经费占国家财政收入的比例会略有降低，在个别年份，还可适当调低增幅，但无疑，实现这一目标，国家财力绝对不是问题，关键是认识和决断。
三、国家财政性教育经费支出达到GDP的4%的实施建议
通过以上分析可以发现，在2010年实现国家财政性教育经费占GDP4%的目标不仅必要而且可能。那么，在遵循“逐年提高、逐步实现”的原则下，应该怎样尽早达到这一目标呢？
第一，提高认识，加大投入。从现在起，各级领导都要站在时代和全局的高度，认识到优先发展教育、实施科教兴国战略对国家和民族未来的深远意义，把加大教育投入作为优先发展教育、实施科教兴国战略的基础性、前提性工作来做，下大决心，出大政策，用大措施，作大努力，进一步强化财政投入主渠道的作用,提高中央和省级政府本级财政支出中教育经费支出的比例。
建议自2007年起，到2010年四年内，中央本级财政支出中教育经费支出的比例，每年按同口径至少能比上一年增加一个百分点，到2010年时与2006年相比，争取至少共提高四个百分点左右。与此同时，省级政府本级财政支出中教育经费所占的比例，每年平均增长至少二个百分点；省以下各级政府（贫困地区除外）本级财政支出中教育经费所占的比例，每年也能平均增长至少二个百分点。
建议国家财政性教育经费支出占GDP的比例，按照每年递增不少于0.25个百分点，最好0.3个百分点的速度提高，在2010年达到4%的目标，使我国的教育经费在现在每年5000亿左右的基础上翻一倍，达到一万亿左右的总额。
此外，鉴于我国目前还处于社会主义初级阶段，还没有完全摆脱“穷国办大教育”的困境，完全靠国家出钱办教育既不应该也不可能，因此，在加大财政性教育经费投入的同时，还必须拓宽教育经费的来源，要尽快开征教育税、发行教育彩票和教育公债，鼓励和支持社会民间资本参与办教育。
第二，完善法规，形成机制。要尽快制定《教育经费投入法》（或《教育预算法》），从法律层次上保证教育投入。在《教育经费投入法》中，一要将各级预算中教育经费支出单列，设置“教育经费类”级科目，列入各级政府预算。二要应规定各级政府教育经费投入总量。预算安排时，要确保《教育法》中规定的 “三个增长”（即中央和地方政府财政预算内教育拨款的增长要高于同级财政经常性收入的增长，在校学生人均教育费用要逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐年有所增长）的落实。三要完善教育财政预算决策程序。加强各级人民代表大会对同级政府教育预算的审查监督，在各级人大下设教育经费拨款委员会。该委员会的主要职能是审核、批准本级教育财政预算方案，决定教育经费预算的经费项目、经费标准、教育经费在预算支出中的比例，以及教育经费在地区和学校之间的分配等重大事项；同时，明确教育经费的分配原则、执行、审计等环节。教育预算必须在每年的人大会上单独报经各级人大下设的教育经费拨款委员会审议批准，凡教育经费支出未达到整个财政支出比例指标的预算，均不予通过；凡教育经费支出占整个财政支出的比例数字，未能实现在上年基础上有所增长的预算，要推倒重来，从而加强教育预算的法制性、透明性和完整性，以改变教育支出在财政支出项目中处于相对“软”的地位，确保教育投入稳定增长。此外，教育经费拨款委员会还要对教育经费预算的执行情况进行严格监督。四要明确责任。教育财政的实施，它不仅取决于社会制度、国家教育发展政策，而且取决于利益集团之间和各级政府之间的博弈。因此，必须以法律形式明确各级政府间教育投入责任，明确各自承担比例。从国际上看，中央和地方政府教育财政投资分担比例一般为60:40，而我国平均为37:63。在小学义务教育投入方面，我国地方财政负担80%以上，中央投入比例不足20%。这种政府间财力与教育支出责任的非对称性，必然会造成教育发展不均衡。考虑到实行分税制后，中央财政收入大增，因此，在新增教育经费的总量上，应加大中央政府的投入比例，逐步使中央与地方政府承担比例达到60:40，形成中央、省、市、县对教育财政投入的合理分担机制，在财力上形成财政性教育投入不断增加的有效保障机制。
第三，分类承担，分项负责。新增教育经费投入实行中央和地方共同负担的原则，还要实行“分类承担”的政策，即根据我国经济、社会和文化发展不平衡性，合理划分新增教育经费投入的责任。具体而言，即对现有的592个国家级贫困县新增的教育费用，应由中央政府全部承担；对欠发达的西部地区（不包括国家级贫困县）则由“中央和省共同负责，以中央为主”；对于中部地区，实行以“中央和省级政府”作为教育投入的主体，建立“中央和省级财政共同分担，各占50%”的投入机制；对于发达地区，则实行以“省市为主”的教育经费投入体制，中央只适当予以资助。
在项目方面，要实行“分项负责”。对于义务教育，新增教育经费投入应由中央负主要责任，基础教育则由中央和地方共同负责；对于职业教育，由于其对当地经济的发展有重要作用，应由省级政府负主要责任，中央政府予以协助；但鉴于当前职业教育的发展不尽如人意，因此，近几年也应加大中央对职业教育的投入力度；对于高等教育，教育部直属高校，所需经费由中央政府承担；省属高校，所需经费由地方政府承担。
第四，分步实施，分层推进。新增教育经费主要投向流程：在学段上，鉴于当前教育经费紧张，政府应明确义务教育在教育经费投入中的优先地位，将教育经费的增量优先推行全免费义务教育。遵循先小学，后初中，再高中；由基础教育，到职业教育，再到高等教育的投入流向。在地域上，财政性教育投入的增量，重点用于缩小地区间、城乡间教育投入差距，因此，要加大转移支付力度，优先确保贫困县农村中小学义务教育投入。具体来说，先投入国家级贫困县——中西部农村地区（不包括国家级贫困县）——发达地区；从城乡看，先农村，后城市。在教育投入方向上，鉴于我国教育领域中公用经费投入的比例偏低，新增教育经费应扩大对公用经费的投入比例。重点推行全免费义务教育，先免学杂费，再免教科书费，并补助贫困生伙食费，再改善办学条件，再提高教师待遇。
2010年，是4%目标提出后的17年，离国家法定的达标时间已过去了10年，对于广大群众来说，这一过程已显得过于漫长，因此，决不能将这一目标拖到2015年或是2020年才实现。财政性教育经费支出占GDP比例的4%是一个应当实现、必须实现、能够实现而且可以尽早实现的目标。如果说实施免费义务教育是中国教育发展史上一件具有里程碑意义的大事，那么，我相信，这是其后另一件对当前和今后一个相当长时期中国教育发展和改革具有重要意义的大事。
建议全国人大责成国家发展与改革委员会、国家财政部、教育部等相关部门尽快研究此事，并将结果报党中央、国务院，通过各方的努力，确保在本届政府任期内，在2010年实现这一重大目标。
建议人：周洪宇，十届全国人大代表，华中师范大学教育学院教授、博士生导师。
