关于建立教育公平委员会的建议
发布时间：2007-03-04
周洪宇2007年议案建议
关于建立教育公平委员会的建议
案由：
党的十六届六中全会把“坚持教育优先发展，促进教育公平”作为教育发展的基本方针，这充分地反映了广大人民群众的意愿。保证人民群众有公平的接受教育的机会，是国家义不容辞的职责，是政府的重要公共职能之一。教育公平是社会公平的基础，也是促进社会公平正义、构建社会主义和谐社会的客观要求、重要内容和必要保证。然而，尽管党和政府对推进教育公平、促进教育均衡发展作了坚持不懈地努力，也取得了重大的进展，但当前我国教育公平所面临的形势依然严峻，人民群众受教育机会不均衡的问题相当突出。在当前和未来相当长的一段时间内，教育公平问题将长期存在，并将成为我国推进社会公平、建设和谐社会的重要组成部分，因此极有必要建立专门的教育公平监管机构。
一、当前我国人民群众受教育机会不均衡的问题相当突出，迫切需要建立专门的监管机构来促进教育公平。
从宏观上看，一是教育投入在城乡之间，东部、中部和西部之间差距巨大。义务教育城乡之间预算内生均事业费支出和公用支出差异十分显著。2005年，小学生均预算内事业费支出城市1679元，农村1205元，城乡倍率为1.4；小学生均预算内公用支出城市236元，农村142元，城乡倍率为1.7；初中生这两项的城乡倍率分别为1.4，1.6。到2005年，东、中、西部义务教育投入差距仍然很大。小学生均预算内事业费分别为1840元，1131元，1097元；初中生均预算内公用经费分别为2226元，1196元，1208元；小学生均预算内公用经费分别为247元，127元，140元；初中生均预算内公用经费分别为354元，166元，210元。
高校教育经费投入水平地区差异也较大。如2001年全国生均预算内公用教育经费为2614元，而内蒙古、新疆、贵州、安徽不足500元，不到全国平均水平的1/5。由于生均财政性教育资源分配不均，导致教育机会不均等的问题日益突出，严重危及教育公平。
二是城乡之间、地区之间，重点学校和普通薄弱学校之间办学条件差距巨大。由于教育经费投入长期不足，各地基本的办学条件特别是城乡之间、地区之间、重点学校和普通学校之间差距巨大，由于教育经费的持续紧缺，相当一批农村中小学至今连基本的办学条件都得不到保障。基本的实验仪器和图书严重匮乏，开不齐国家规定的课程，达不到教学的基本要求，学生技术设施严重不足，宿舍拥挤，中小学危房问题依然严重。2004年全国农村小学、初中校舍的危房率分别达到7.2%和5.1%，西部学校高达10%以上。由于可用校舍面积不足，初中超大班额现象相当普遍。2001年全国初中66人以上的超大班占初中班额班额总数的21.3%，超大班在读生约1619万人，约占在校生总数户的1/4，中部地区人口大省初中超大班额问题尤为明显，豫、赣、皖、鄂等省的超大班额比例要高出全国平均水平8-21个百分点。超大班额使学生上课十分拥挤，严重影响教育质量。一些中小学为节省开支甚至不再向学生提供学校必备的课桌椅，而改由学生自己负担。农村教育仍然在低水平上徘徊。许多学校防火等设施不达标，存在比较严重的安全、卫生隐患。教育的信息化、现代化水平低，边远地区现代化教学设施十分欠缺。农村教育量大、面广、底子薄、条件差的现状长期得不到改善。
三是师资队伍城乡之间、地区之间，重点学校和普通薄弱学校之间差距巨大。农村教师队伍中约有31万教师学历未达标，中高级职务比例偏低，初中尤为突出，2005年城市初中高级职务比例为12.36%，而农村仅为2.33%。小学教师老龄化现象十分严重。农村教师补充难，教师编制制度和补充机制难以适应农村教育的发展。目前全国还有50万左右代课教师。农村教师在职培训提高困难。农村教师待遇偏低，地方政府出台的津补贴难以落实，使优秀教师向城区，向经济发达地区、向重点学校流动，使优秀教师越来越集中于少数重点示范学校，使城乡之间、地区之间，重点示范学校与普通薄弱学校之间师资差距巨大，导致“强校更强，弱校更弱”，教师因素成为制约城乡之间、地区之间，学校之间教育均衡发展的重要因素。
总之，基础教育阶段，城乡之间、地区之间，重点示范学校与普通薄弱学校之间的教育经费投入、办学条件和师资差距巨大，教育发展不均衡的形势十分严峻。
从微观上看，一是相当一部分学生难以承受高中和大学阶段的学费。目前，高中阶段和高等教育阶段的学费使部分贫困家庭难以承受，高校的贫困生比例占到了20%，特别困难的学生有123万，占在校生总数的8%左右，高中阶段也有相当数量的贫困生，由于高中阶段贫困生救助体系尚未建立，部分学生由于家庭困难放弃读高中或辍学。
二是进城务工的农民工子女上学比较困难。首先，部分进城农民工子女失学。据2003年国务院妇女儿童工作委员会办公室和中国儿童中心对北京、武汉等地的抽样调查，就读城市的农民工子女义务教育入学率为90.7%左右，有26万多农民工子女入学。其次，大部分农民工子女接受教育的质量不高。尽管目前大部分农民工子女就读于公办学校，但绝大部分上不了重点学校，还有相当数量的学生在质量较差的民办学校就读。再次，很多学校仍然要收借读费、赞助费，常使农民工家庭难以承受。教育费用仍然是农民工家庭最大的负担之一。
三是重点示范学校与普通薄弱学校教育质量相差悬殊，择校压力巨大。拥有较多经济资本和社会资本的家庭可以凭其拥有的资本以较低的分数上好学校，而一般家庭的子女只能靠分数上重点中学。拥有较多文化资本、社会资本和经济资本的子女在高等教育入学机会上更占优势。阶层差距正成为影响教育公平的重要因素。
四是地区之间高等教育入学机会存在明显的差异。由于历史和现实原因，我国高考录取分数线以及高校招生指标投放计划存在地区差异。每年高考录取率东部高于中西部，大城市高于广大农村地区。由于高校教育资源布局的不平衡性，直属高校在属地投放的招生计划比例较大，导致稀缺的优质高教资源配置的合理性受到民众的强烈质疑。可见，目前我国推进教育公平的压力较大，迫切需要统一的监管机构来促进教育公平。
二、当前我国学校办学主体日益多元化，各地各校的办学条件差异甚大，办学理念在执行过程中也不尽一致，迫切需要建立专门的监管机构来促进教育公平。
中国尽管长期实行中央集权，但教育历来是由中央和地方分工负责，在国家实行分级办学政策以后，我国基础教育由地方负责，目前主要是由县级政府负责。由于我国本来就存在的经济教育文化等方面的差异，导致各地的教育经费保障水平相差较大，即使在同一个省区内，经济较为发达的县教育保障能力和水平就高，而经济欠发达的县保障能力和水平就有限，因而不同地区之间，同一地区不同的县的办学条件可能有天壤之别。其次，由于我国长期以来实行城乡“二元分治”政策，导致城乡之间的办学条件、教育水平形成了巨大的鸿沟。再次，目前我国还有相当一部分地区，在不正确的政绩观的主导下，仍然热衷于打造重点学校、明星学校，动辄砸上亿元，人为地制造同一区域内的教育发展不均衡。即使在同一区域，不同的领导对教育的理念可能也不尽相同，从而会导致教育保障水平的差异。
中职和高职学校的办学主体也大不一样，有省属的，也有市属的，还有县级行政区办的。而高校，有教育部直属重点高校、中央部委直属高校，也有省属高校、市属高校，在各级政府所属的高校中，有重点投资建设的重点高校，也有一般的普通高校。尽管各级各类学校都在教育部的统一领导下，教育大纲、课程设置以及学制都大同小异，但由于办学主体的财力以及对教育的重视程度的差异有可能带来经费保障水平、师资条件以及由此而来的教育质量的巨大差距。
正因为办学主体多元化，所以就有可能“政出多头”，使同一级学校经费投入水平、办学条件、师资水平、生源条件，以及由此带来的业已存在的教育发展不公平的现状千差万别，同时办学主体（各级政府）的教育观念特别是对教育的重视程度以及对教育公平的理解也可能有较大差异，迫切需要一个统一的监管机构来督促指导其促进教育公平。另外，各高校每年投入各地的招生指标地域差异很大，造成了各地受高等教育的机会不均。而各高校在各地招生指标的投放完全由各校制订，因此也迫切需要一个全国统一的教育公平监测机构来指导和监督各校进行公平的投放。
三、我国地域辽阔，各地经济社会发展极不平衡，教育经费投入普遍不足，迫切需要建立专门的监管机构来促进教育公平。
由于我国地域辽阔，各地经济社会发展极不平衡，教育经费投入普遍不足。为更好的推进教育均衡发展，必须要设立专门的教育公平监管机构。
长期以来，教育经费投入不足是制约我国教育发展的重要因素。对于教育经费不足问题，要分两种情况：一是当地政府确实财力有限，难以拿出更多的钱来发展教育，诸如592个国家级贫困县。对于这些区域，政府采取不同的政策，如对于国家级贫困县，由中央政府进行转移支付，在一个省区内，对欠发达的地区，由省级政府实施转移支付。一是政府虽然财力雄厚，但由于领导认识上的偏差，不愿将钱投入到教育上导致教育经费保障水平低。如广东省、深圳市历年的财政性教育经费投入占GDP的比例偏低。对于前者，即对那些靠自身财力难以保障教育发展的地区应实行中央财政转移支付，对这些地区的认定，需要一个全国统一的教育公平监测机构来进行。对于后者，即对那些并不是没有财力而只是不太愿意拿钱出来发展教育的当地政府，需要有一个全国统一的教育公平监测机构来督促其落实；此外，对于仍然热衷于搞重点示范学校和明星学校的地区，以及由此而来的收取高额择校费而降分录取等行为，也需要这样一个机构来纠正其错误。因此，设立国家教育公平监测委员会就势在必行，这是我国教育和社会发展的需要。
建议：
一、建议将教育公平委员会作为各级人大的下属机构之一，设置在各级人大的教科文卫委员会下面，直接对人大负责。人员组成采用专职和兼职相结合的原则，其主要职能是受人大委托，运用法律和行政手段对各级政府和各级各类教育机构的教育公平进行监督管理，专项负责教育公平的监管工作，从制度和组织体系上保障对各级政府的教育督导职责。
二、建议将教育公平纳入各级政府工作绩效考核体系，加强政府教育工作问责制度建设。推进包括教育公平在内的社会公平是各级政府的重要职责和不可或缺的公共职能之一。在对各级政府工作绩效考核时，应将对教育工作的考核中作为一项重要的考核指标。要依据有关法律法规，对没有切实推进教育公平的主要负责人，要严肃追究其责任，并将其作为干部政绩考核和干部升迁的重要指标。
三、要建立定期的教育信息公开披露制度。信息公开是推进包括教育公平在内的社会公平和公正的基础。目前的许多教育不公平仍然体现在信息不公开、信息的不对称问题上，直接影响了人民群众、新闻媒体和教育主管部门对教育公平现状的了解，判断和督察，也成为导致某些利益集团或个人谋取私利，损害教育公平的重要因素。因此，教育公平委员会的重要工作是公开与人民群众利益密切相关的教育信息，如高校招生名额的分配过程及其结果，中高考的录取信息，各级学校的收费问题，优质学校的招生指标的分配等，以及各级政府的教育经费投入，现实的教育政策和法规解读等，还广大人民群众的知情权。
四、要建立教育公平督导、监测和报告制度。由教育公平委员会组织对教育公平的现状、变化和影响因素的调查和监测工作，协调相关部门对各级政府推进教育公平情况进行督导和评估，定期向社会公布督导和评估结果，并提供决策部门参考。
五、要建立教育公平人大报告制度。每年各级人大代表会议期间，教育公平委员会向大会报告各级政府一年来推进教育公平工作的进展情况，并作为政府工作报告的组成部分之一，接受人大代表的评议和考核。
建议人：周洪宇，十届全国人大代表，华中师范大学教育学院教授、博士生导师，湖北省教育厅副厅长。
