中国人大新闻网：对国家助学贷款问题的探索
发布时间：2006-08-25 来源：hyzx
建国以来，国家一直十分重视教育事业的发展、人才的培养和公民素质的提高。我国宪法第十九条规定：“国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平，国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育，职业教育和高等教育，并且发展学前教育……。”国家对于高等教育尤其重视，从建国初期到1989年，我国的高等教育都是实行免学费加助学金制度，让千千万万的劳动人民的子弟得以低负担完成学业，提高了一代人的科学文化素养,造就了大批精英骨干，在社会主义建设事业中发挥了重要作用。但从1989年开始，国家对高等教育制度进行改革，实行大学收费制度，每学年学费从最初的400元左右，涨到了5000至15000元，而且呈继续上涨的趋势。这使得许多贫困家庭子女走进高校大门的步履越来越艰难，一部分人的大学梦只能成为泡影。为解决这个问题，从1999年起，国家实施高校学生助学贷款新机制。7年来（统计时间截至2005年7月，下同）已累计审批贷款学生153万人，审批合同金额122.5亿元，为许许多多因为家庭经济困难而无法支付高昂学费的莘莘学子圆了大学梦。
作为国家的一项政策性贷款，几年来国家助学贷款的发展却是在矛盾中蹒跚前进。据统计，目前我国高校各类在校学生1600万人，其中经济比较困难的学生约占20%，而已签定国家助学贷款合同的学生人数只有一百多万人，占应贷款人数不到一半。本来，国家助学贷款具有很好的社会效益性，是实施科教兴国战略的一项重大政策举措，有利于扩大人才培养的基础，特别是对扶助贫困学生完成学业，起到了雪中送炭的作用。在现有的社会条件下，这无疑是一项助学良策。为什么这一良策实施起来却那么不尽如人意呢？究其原因，主要是助学贷款的政策性行政主导和商业性市场行为的矛盾使然。我们从其实际操作的程序中可以发现，现行的国家助学贷款机制存在着不合理性和不合法性。
首先，它的不合理性表现在以下几个方面：
一、现行的国家助学贷款是由政府行政发文、国有商业银行承办的。助学贷款业务不符合商业银行的经营目标。目前国有商业银行正在进行市场化改革，强行通过向国有商业银行摊派贷款任务的做法，无疑是与金融体制改革的方向背道而驰。虽然国有商业银行上市后，最大股东仍是国家，但一旦成为上市公司就会有境内境外的各类投资者。而助学贷款这一明显与其经营管理的目标与原则相悖的业务品种，商业银行的经营者如何向众多的股东及千千万万的股民及储户交代？这一矛盾将伴随着国有商业银行上市步伐的加快而日趋加剧。
二、由学生所在院校开户银行负责贷款有不合理的一面，因银行无法清楚了解学生及其家庭经济状况，这些情况主要靠学生自己提供以及学校把关。如果我们的学生视国家贷款为国家救济，不管是否符合条件都要求贷款，而学校对这个问题也不够重视，不严格把关，那么院校所在开户银行最终将会因不堪重负而拒绝继续开展这项业务，最后受害的还是真正贫困的学生。
三、发展教育事业国家有责任，但在国家无力承担全部责任时，每一个公民，每一个国有、私有企业，国家机关、事业单位都理应有责任为国分忧。现行的国家助学贷款机制，国有银行似乎承担起了国家财政以外的其他全部经济责任。这对它们来说是很不公平的。这也是国家助学贷款在有些地区无法顺利开展的原因之一。银行是以盈利为目的的经济实体，本身也有生存和发展的问题，它并没有取之不完的款项，不可能背负起超出其实际所能承受的压力。国家不能因为要解决教育事业的问题而不顾银行业的生存和发展。这项政策如果不加以修正和完善，必然产生不良后果。
其次，根据《中华人民共和国商业银行法》第一章第四条规定：“商业银行以安全性、流动性、效益性为经营原则，实行自主经营、自担风险、自我约束”。现行的助学贷款机制的不合法性表现在以下几个方面：
一、在“安全性”方面，国家助学贷款业务与一般贷款相比，商业银行面临的风险明显较大。一方面申请国家助学贷款的大学生基本都是贫困生甚至特困生，家庭本身就很贫穷，很少有人能够提供担保和抵押，因此国家助学贷款大部分都是信用贷款，仅凭贷款人的信用作保障，在当前我国社会信用环境不佳，个人信用系统尚没有建立起来的条件下，使得国家助学贷款的风险处在一个较高的水平上；另一方面当前大学毕业生面临的就业竞争日趋激烈，毕业后还存在找不到工作或毕业后的几年收入不高、工作稳定性差的风险，还有工作后流动性较大以至银行无法联系、无法进行催缴的风险。高风险就是不安全。如果银行 “明知不可为而为之”，就是对股东、股民、广大储户的不负责任。
二、在“流动性”方面，国家助学贷款期限较一般贷款要长。按照规定，国家助学贷款的还款期一般为毕业后４年，最长6年。举例来说，若某借款人进入大学后从大学一年级即开始申请国家助学贷款，整个贷款期限由在校4年加上毕业后4到6年，那么贷款期限就长达8-10年，若其本科毕业后继续攻读硕士研究生，则贷款期限最长达10-13年，如个别学生再深造博士，其还款时间更是“遥遥无期”。如此长的贷款期限造成商业银行部分资产的沉淀和积压，必然影响商业银行资本的流动性和创利能力。
三、在“效益性”方面，助学贷款属于商业银行贷款的零售业务，每笔贷款金额较小，但办理手续却并不简单，平均成本较高，据农业银行湖北省分行营业部和黄冈分行调查，每发放一笔助学贷款的成本分别为80元和88元。与对大型工商企业的贷款相比，盈利水平自然较低，而且从已往的历史情况看，由于多种因素的影响，助学贷款的坏账率一直居高不下，商业银行有时不仅无法盈利，甚至连成本也难以收回。当前大学生就业收入水平低，还款能力弱。就业状况好的学生还贷能力强，反之，则还贷就比较困难。还存在部分学生虽然有高收入工作，也恶意不还贷的现象。纵观国外其他国家，发展中国家学生偿债拖欠率明显高于发达国家，发达国家如瑞典为1.0％，日本为2.3％；但经济不发达国家如肯尼亚高达81％，印度为75％，智利为40％，牙买加为38％。大家都知道我们国家还是属于发展中国家，哪怕是学生偿债拖欠率低如牙买加的38%，银行效益性又从何谈起？据《南方都市报》2006年8月18日报道农行广东分行某支行的助学贷款坏账率达50%以上，某重点大学在该行的坏账率高达60%。为规避过商坏账率提高助学贷款发放条件至竞标失败，农行广东分行从新学年开始不再办理助学贷款业务。
假如今后高校扩招力度加大，学费及其他费用不断增长，助学贷款需求总额必将水涨船高，承办助学贷款的经手人——商业银行，压力也将越来越大。可以预见，行政主导的良好愿望与市场供需的经济规律的矛盾最终无法使这种操作模式走上良性循环的轨道，总有一天会超出银行可承受的最大风险值，让现行的助学贷款难以为继。这绝非仅仅用行政命令就能解决的问题。
必须承认，当前国家的助学贷款是以政策性为主。即使是在新机制条件下，增加了学校和国家按风险违约金比例（广东是10.95%）各负50%的制度，缓解了部分政策性贷款与商业性运作的矛盾，但这种操作模式仍然带有浓厚的行政色彩，是一种非市场化的行为措施。增加学校在助学贷款违约上的连带责任，目的是寄望学校能认真履行其中间环节的监督管理责任。学校真的能做到位吗？我们不得不面对这样的现实：学校很难做好这项工作。第一，学校没有设立助学贷款管理机构的编制，无法配备足够的人员开展这项工作；第二，学校同样难以全面掌握学生家庭、不在校和毕业后的情况（因为这些都是动态的）；第三，就算学校需要赔付违约金，这些钱不是国家的，就是在校学生的，断不可能凭空变出来。另外，学生还贷时间是在其离开学校之后，学校很难有效监管，所以让学校充当中间人角色的做法相当无奈，因为没有任何条件会使校方有动力，也没有任何条款真正对学校有约束力。这种操作模式显然是不合理的。
既然承认了国家助学贷款的行政政策主导性，那么就应该增加其在操作上的行政主导地位，即设立政策性专业银行，专门承办国家助学贷款、教育发展及扶持贷款业务，以及接受社会捐赠。国家政策性专业银行开办助学贷款与商业银行最大的不同在于：这种政策性金融机构是以扶持和解决市场舍弃而又事关经济社会长远发展的项目或课题为宗旨，以不盈利甚至是补贴而不是要从中获得更多经济利益为目标，所以它的“利”更多地体现在社会效益上。
这种机制的优点在于：
（1）政府与银行目标的一致性，能高效地、畅通无阻地贯彻落实国家的方针政策。同时不会造成因指令商业银行发放助学贷款带来的与其经营管理目标相违背，致使各方进退两难的尴尬局面。避免了政府干扰市场秩序或干预市场行为的嫌疑。既合理，又合法。
（2）不会产生助学贷款发展中的不平衡问题。因为政策性银行与一般的商业银行不同，是对国家负责，能忠实地执行国家的政策性金融方针，所以在供需关系上、地方和区域方面的差异没有各商业银行明显，如果由其来办理助学贷款业务，可实现地区和水平上的相对均衡。
由于政策性银行的“本性”决定了其与商业银行不同，在承办助学贷款时就不受《银行法》或市场行为的约束，使国家政策得以贯彻落实，使政府的意图得以有效的实现。以河南省为例，2005年1月，银监会批准国家开发银行在河南进行助学贷款试点。同年4月26日，河南省工业大学的2231名贫困学生获得了国家开发银行1080余万元的国家助学贷款。这是开行首批发放的1.9亿元国家助学贷款的一部分。同一天，河南省共4万多贫困大学生成为了受益者。值得注意的是，这一贷款规模超过了各家金融机构历年在河南省发放的助学贷款总和；而国家助学贷款由商业银行发放的格局也就此打破。
当然，这么做并不代表万事大吉。由于我们预期助学贷款业务在短期甚至较长的一段时期内会出现亏损，而贷款规模还将扩大，因此更重要的是希望将这种政府行为逐步转化为市场行为。我们可以从两个方面做好工作。首先，我们要为政策性银行筹钱。钱从哪里来？可以由政府财政拨付一点、发行债券补充一点、国资收入上缴一点、福利彩票赞助一点、各类慈善捐赠一点。从这五个方面聚沙成塔、集腋成裘，消除运作资金短缺的后顾之忧，何愁大事不成？其次，要把助学贷款的发放和偿还作为一个契机，逐步培养和建立起个人信用等级机制。政策性银行毕竟不是慈善机构，助学贷款也不是福利补贴。如果不能用市场的方式在学生与银行之间建立起一种有效的信用关系，那么这种银行贷款项目能否持续下去也相当不确定。因为非市场化的措施只能是一种阶段性的、过渡性的安排，最终的目标还是要过渡到市场化。现在银行系统已经在做这个工作，但仅仅在银行系统内联网还远远不够。可以借鉴国外的先进管理经验，通过国家立法，把它扩展到社保、劳保、医保等社会保障体系中，延伸到出境、投资等许可管理中，一环不通，环环堵死，让那些没有诚信、不守规则的人无法立足。这对拖欠其他贷款的也起警示作用。可以说，这种信用体系建立起来之日，就是政策性贷款向商业性贷款过渡完成之时。
在设立国家政策性助学贷款，由国家专业银行主办的同时，鼓励商业银行自愿开办商业助学贷款业务，采取抵押担保等方式防范风险。允许多种形式的生源地贷款是解决助学贷款管理难的有益补充。改学校所在地贷款为生源地贷款也是改革方向之一。人民银行和银监会鼓励农村信用社、城市商业银行和其它中小金融机构采取多种方式，积极为高校贫困新生顺利入学所需路费和食宿等费用提供生源地小额贷款支持，以减轻高校所在地金融机构的工作压力，并能及时掌握借款学生的家庭经济状况和学生毕业后的就业动态。而如果实行生源地贷款的话，就可以以抵押或者担保的方式贷款，相关的风险由借款人或担保人承担，容易发挥商业银行的作用。其优点有：
首先，从贷款发放对象上看，生源地助学贷款发放面远广于高校助学贷款，其对象是所有适学的贫困家庭的大中小学生；而高校助学贷款对象仅限于纳入国家助学贷款范围的高校贫困生。
其次，从贷款风险角度看，生源地助学贷款的安全性明显高于高校助学贷款。前者面向的是学生家庭，金融机构对当地居民的家庭收入和家长信誉熟悉，家长对银行或农信社也比较了解。而高校助学贷款仅凭学生家庭所在地的收入证明和学生本人的申请，银行和高校对学生及其家庭均不甚了解，学生毕业后就业情况难以预料。贫困学生跨入社会的头几年是消费集中时期，如读大学时已经负债累累，在毕业后短短的几年内，很难还清读大学时的助学贷款，银行也无法履行展期手续。因此，高校助学贷款的潜在风险很大，2003年诸多高校助学贷款“叫停”即是例证。
第三，从贷款时间和金额上看，生源地助学贷款方便、灵活快捷，高校助学贷款定时定量极为繁琐。生源地助学贷款可以根据学校收费和家庭经济情况，随时发放，贷款金额可大可小，担保方式也可多样化；高校助学贷款主要集中在每学年开学缴费时，由银行和学校商定一次性统一转账，最高金额也由银行一次性定板，多数只考虑到学校收费情况，而未顾及学生生活费用。
第四，从贷款主体看，高校助学贷款的贷款中标银行是惟一的，高校和学生没有选择余地，生源地助学贷款可在所有银行、信用社开办，学生家长和银行均可自由选择。现行政策规定，高校助学贷款由省（市）助学贷款管理中心统一打包给某一家银行，各高校和学生没有选择余地，未中标行社基于政策等原因根本无法开展高校助学贷款业务。如果将生源地助学贷款在全国城乡所有金融机构推广，将会使贷款需求和供给得到有效结合，扩大学生家长和银行的自由选择面和贷款发放面，同时减少学校这一多余的中间环节，从而促进助学贷款政策的实施。由此可见，若能向生源地助学贷款投以更多关注和扶持，使其成为高校助学贷款的有力补充，将对推进科教兴国战略的全面实施大有助益。将生源地助学贷款纳入国家助学贷款管理范围，享受高校助学贷款相应优惠政策。要为金融机构开办生源地助学贷款提供政策倾斜，国家助学贷款应分为高校国家助学贷款和生源地国家助学贷款，生源地国家助学贷款可享受高校助学贷款相应优惠政策。
另外，地方政府和学校若能广泛为大学生创造勤工俭学机会，让其通过劳动所得，解决部分（能全部当然最好）在校期间的学杂费、生活费等所需费用，亦不失为一 项民心工程。
