关于制定《失地农民社会保障法》的建议

发布时间：2006-03-04  来源：hyzx

案 由： 众所周知，我国现在正处在一个从农业化向工业化和城市化转变的过程中。随着这一进程的出现和加快，大量的农业用地将面临着被城市占用的可能，以满足城市住房和建设的需求。据估计，我国现在完全失去土地或者部分失去土地的农民可能达到近5000万人，而且每年还在以200多万人的速度增加。从某种层面上来讲，伴随着工业化和城市化的高速发展，征地的趋势成为必然，失地农民是一个国家在城市化进程中所必然出现的社会现象。而世代以土地为生存依据的农民，失去了土地就失去了工作、失去了基本的生活保障。随着国有企业和集体企业改革的不断深入，企业用工制度逐步市场化，地方政府对失地农民的安置渠道越来越少。多数地方政府采取一次性货币给付。但是，一次性货币给付，不能解决就业和社会保障问题。当征地补偿金花销完后，失地农民中相当多处在失业状态下的人，由于制度性障碍和农民经济承担能力，失地农民参加养老保险率较低，又不能享受失业、退休、医疗保障，造成大批“种田无地,就业无岗,低保无份”三无公民。如果处理不好，这些公民基本人权得不到保障或者得不到充分保障，那么就会导致或者即将导致社会的不稳定。因此，我国迫切需要建立以失业、就业、养老、医疗等为重点的社会保障法律体系，切实保障失地农民的权益。 一、我国失地农民的现状 2003年辽宁省调查抽取了10个县（市、区），包括东陵区、苏家屯区、于洪区、新城子区、金州区、旅顺口区、抚顺县、东港市、海城市、灯塔市，每个县（市、区）抽取10户，共100户。调查2000年以来的耕地被占用情况及失地后农民就业和生活现状。在所抽取的100户农民家庭中，有常住人口336人，户均3.4 人，其中劳动力211人，户均2.1人。平均每个劳动力负担人口1.6人。原有耕地面积543.33 亩，被占用432.44亩，人均耕地面积由原来的1.62亩减少为0.12亩。目前人均拥有耕地最多的是0.3 亩。其中：有36户耕地被全部占用，涉及人口125人，占被调查人口的37.2%。 我们知道，导致农民失地的原因有多种，非法的，合法的，我们尚且不说非法导致农民失地的情况，就合法的非农建设占地而言，我们来看看有关资料所反映的状况。国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查，调查主要集中在人均占地面积不足0.3亩的农户为对象，当时共调查了2942户。从调查的情况看，43%的农户完全丧失了耕地，人均耕地在0.3亩以上的农户占15%，人均不足0.3亩的占42%。目前，非农建设用地每年占用耕地约250万～300万亩。1987年至2001年，全国非农建设用地占用耕地3395万亩。多数研究者估计，至少2400万农民因此完全或者部分丧失了土地。上述只是讲的合法占用的耕地导致农民失地的情况。倘若考虑非法违规占用的耕地，目前完全失地或者部分失地的农民的数量将可能达到近5000万人。2000年至2010年的非农业建设用地占用耕地计划指标是1850万亩，2000年至2030年计划占用耕地将超过5450万亩。 二、我国现有的征地制度 我国《土地管理法》规定“征收土地的，按照被征收土地的用途给予补偿”，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费用、安置补助费用以及地上附着物和青苗的补偿费用”。 但是，《土地管理法》在实施过程中存在着很大的问题。可以说在很大程度上，并没有使失地的农民的生活得到切实的保障，违背了《土地管理法》的立法宗旨。 20世纪90年代以来有些地方也采取了一些措施，比如北京，上海都曾经采取安置征地劳动力的做法。在措施之初也确实解决了许多闲置的劳动力问题，但是20世纪90年代以来，企业大量裁员，工人下岗分流，由于失地农民的产业劳动技能较低，使需要获得基本安置的失地农民首先受到冲击。后来各个地方也曾经采取一次性支付补偿金的办法，但这个办法只能解决一时的“失业”问题，不能解决他们长期无地、无生活保障的问题。 排除这些客观原因导致的问题，就现实的情况我们来分析一下导致失地农民生活无保障的原因。 首先，征地程序没有合法化。目前，一些地方往往只强调农民必须服从国家利益，而忽视了农民对征地的知情权和依法获得补偿安置权利的问题。调查显示，农村土地争议以浙江、山东、江苏、河北、广东等省最为突出，起因大都是地方政府非法或强制征地。征地审批、公告程序被架空，有的“边斩边奏”，有的“先斩后奏”，甚至有的“斩了也不奏”。国家宏观保护耕地的政策也受到了威胁。 其次， 由于没有相关的法律条文，农民在土地被征用后，生活保障问题很难得到落实。安置失地农民的补偿金很少能切实落到实地农民的手里。征地补偿费往往采取层层下拨的方式，所以征地补偿费被拖欠、截留、挪用的现象在各个地方都不同程度地存在。安徽省农调队抽样调查56个乡镇征占用土地情况，涉及29835户，至检查结束时还有2841户没有得到补偿。据福建省有关资料反映，表面看失地农民应得的补偿占用金兑现率高达97.6%，远远高于往年，但到农民手中应得的补偿安置费已经被层层截留、挪用。漳浦县苏溪村反映部分征地赔偿款被村委会抵缴历年所欠“提留统筹”费、村干部个人欠款，发到农民手中的仅80%；未入册，但实际存在的耕地（田埂、沟、渠部分）丈量时“涨”出来，全村共有40～50亩，其赔偿费被乡政府占有，村委会、农民分不到一分钱；绥北村每亩耕地补偿3万元，前几年镇、村、村民各得0.2万元、1.0万元、1.8万元。去年镇、村、村民各得0.2万元、0.7万元、2.1万元。连江县上山村2004年征地补偿金每亩60000元，农民得到补偿金每亩32200元，村集体得到27800元。 第三，补偿的费用偏低。从西部地区一些城市的情况看，根据征地补偿安置办法，土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人（不含青苗和地上附着物补偿），仅相当于2002年当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年左右的生活。 还有，失地农民对土地增值收益分配方式普遍不满。《中国改革》杂志农村版2004年引用一项调查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，而农民仅占5%～10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府获取。 三、新的立法的必要性 征地补偿是失地农民在城镇化进程中获得的最直接的经济利益，也是最容易引发征地矛盾的焦点。下面举出一些个案。 延平区炉下镇下井村，“还我良田”、“还我耕地”的标语插在正待开发的“工业园区”上。下井村72岁的老农王火金，从家中拿来两本“承包土地经营权证”和“耕地承包合同书”，递给新华社记者张国俊：“我家4口人，分得水田2.35亩，上面写着承包经营权30年不变，如今怎地说收回就收回呢，现在我家一分地都没有了，我人老了又不会做别的，除了种田根本就没有其他收入，你叫我吃什么？” 2005年10月，浙江省长兴县雉城镇五峰村的村民胡批金到北京上访，投诉无果后找到《凤凰周刊》，他说他们村农民目前是“种田无地，上班无岗，低保无份”。 北焦村村民贾桂林对《凤凰周刊》说，2003年冬天，北焦村村民冒着零下十四五度的严寒，中午饿着肚子，在省委门口站了一天。45个“城中村”目前是石家庄“最热闹”的地方，几乎村村上访，到现在，上访还在继续。 在石家庄市长安区南高营镇西古城村，有关部门为搞土地开发，造成380亩耕地、菜地无法耕种，至今垃圾成堆，杂草丛生，已闲置4年。村民上访无效后，就自发组织起来，在耕地旁搭了间瓦房，日夜轮流看守，反对圈占。为维护自己的土地农民进行了不断的抗争，据《中国纪检监察报》报道，2004年上半年，发现土地违法行为4.69万件，立案查处3.39万件。 抗争几乎是农民保卫土地的惟一途径。他们常常打出这样的标语：“我们要吃饭，要生存”；“我们是农民，土地是我们的命根子”；“没有土地，我们赖何以生存？到头来，只有揭竿而起，因为，吏不可畏，小民从来不可轻”。据媒体报道，农民在抗争过程中，时常与官方和警方发生流血冲突，还发生过一些农民捣毁乡、县政府的过激事件。 特别值得注意的是，由于矛盾激化，有一些征地事件已经演变成政治事件。河北省唐山市2万多名移民因土地补偿款而联名罢免市委书记全国人大代表资格一案、秦皇岛市1万多名移民也因同样的理由罢免市领导人的动议案、福建省宁德市移民以耕地被占罢免市委书记省人大代表资格一案、福建省福州市失地农民要求罢免市长全国人大代表资格一案，都是这样的例子。 由此可见，农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点，是当前影响农村社会稳定和发展的首要问题。诚如温家宝总理所言，农村的征地问题不解决好，我们会犯历史性的错误。制定新的法律，以完善我国的征地制度，保障失地农民的社会保障问题，势在必行。 四、新的立法的可行性 分析有关资料，我们可以发现，一些地方政府已经相继采取一定的措施来规范政府征地行为，也有地方制定出地方法规来保障失地农民的社会保障问题，并取得了很好的效果。 2005年4月21日，安徽省十届人大第十六次常委会正式表决通过了《安徽省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》【修改建议稿】。“对征地后失去生活保障的农民，由县级以上人民政府建立就业和社会保障制度；征地前必须听取集体组织和农民的意见；征地费用必须直接发放到农户”被正式写进安徽省地方法规。 浙江省2005年12月出台《被征地农民基本生活保障资金管理暂行办法》，办法规定，由政府、村集体经济组织、个人共同出资以及通过其他合法方式筹集的专项资金。资金纳入财政部门和劳动保障部门共同认定的国有及国有控股商业银行单独开设的被征地农民基本生活保障资金财政专户，实行收支两条线管理。 建 议： 1、全国人大常委会将制定《失地农民社会保障法》纳入“十一五”立法规划； 2、全国人大常委会委托劳动和社会保障部牵头，相关部门参与，在广泛调研和借鉴国外做法经验的基础上，尽快起草《失地农民社会保障法》，争取尽早提交全国人大常委会审议通过； 3、在起草《失地农民社会保障法》的过程中，要广泛听取社会各方面【包括农民和农村干部】的意见和建议，使立法更具民主性和科学性； 4、《失地农民社会保障法》的内容至少要包括： (1)、完善征地制度。保证失地农民享有充分的知情权，实现征地过程公开、公平、公正。 (2)、解决征地后失地农民基本生活问题。土地是农民的命根子，是农民生活的最基本的保障，是农村稳定的基础。对纯农户来说，失去土地便意味着生活保障的丧失。 (3)、提高补偿安置标准，确保足额兑现，明确土地补偿费的分配管理。非法征地和强制征地的直接目的就是为了降低成本，获得最大的经济利益。通过制定《失地农民社会保障法》，提高征地成本，符合市场经济规律，也能有效遏制非法征地和损害农民合法利益现象。提高征地补偿标准是失地农民的共同呼声。国家应统一制定同一区域内的征地综合补偿安置标准，妥善解决征地工作过程中出现各种补偿不均的问题。还应建立监督机制，实行政务公开和财务公开，加强对征地费使用情况的监督，及时将补偿资金标准额度和每户农民资金到位等情况，要公示，严禁挪作它用。土地补偿费和安置补助费应确保征地后农民的生活水平不降低。 (4)、引导就业，进行就业培训，扶持创业，给失地农民以城市居民待遇。就业是失地农民最好的社会保障，建议政府从土地出让金中划出一定比例的资金用于对其进行就业培训，为其再就业创造条件和提供机会，多渠道、多方式解决就业问题，并对其就业给予适当的政策倾斜。 5、如《失地农民社会保障法》实在纳入不了“十一五”立法规划，为解决失地农民社会保障的现实问题，也为其立法作前期准备，也可考虑另外两种比较现实的解决办法：或者由劳动和社会保障部牵头起草《失地农民社会保障条例》，尽快由国务院颁发实施；或者将以上有关内容吸收到正在拟定中的《社会保障法》内，用《社会保障法》来为解决这个问题提供坚实的法律依据。当然这是退而求其次的办法，本人的追求和最终目标仍是制定《失地农民社会保障法》。 建 议 人：周洪宇，十届全国人大代表，华中师范大学教育学院教授。 代表助理：张 定，武汉理工大学文法学院法学系学生。