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以党的十八届四中全会为标志，党和国家开启了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的新征程。在刚刚结束的全国“两会”上，李克强总理再次强调了要全面推进依法治国，加快建设法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设，增强政府执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化。
要实现依法治国、建设法治政府，规范执法是重要内容，而规范执法的基本前提和关键环节是执法队伍建设的法治化和规范化。随着近年来武汉市的经济、社会的快速发展、国内外安全形势变化和国内矛盾的不断凸显的和依法治国的不断深化的要求，社会治安、交通秩序、城市管理等各方面的任务越来越重，要求越来越高，而受制于编制和行政体制改革对政府精简化的要求，辅助执法力量成了弥补正规执法力量不足造成的管理瓶颈的一支强大的生力军，其总体人数已经数倍于正规执法人员，将越来越发挥其不可替代的作用。他们的工作同我们的正规执法人员一样，是直接面对社会，面对管理群体，与群众有着千丝万缕的联系，也是我们各项工作对外的一个窗口。而由于缺乏法定保障、整体归属感不强、待遇偏低、流动性大、整体素质不高、管理缺位等方面的原因，这支队伍的弊端也在日益凸显，在很大影响了政府执法队伍的整体形象。每每媒体曝光的不规范行为，现在社会上有一个定论的质疑：肯定又是协管员。而我们总是慨叹：怎么又是协管员？深化辅助执法队伍的管理改革，将这支重要的力量纳入规范化的管理，显得刻不容缓、尤为重要。
一、 我市辅助执法人员现状
我市的辅助执法力量的构成主要集中在公安系统（公安局的治安协警和交管局的交通协管员）和城管系统（城管协管员），文化、食药、劳动保障等部门少量聘请的辅助执法执法人员数目相对于上两大系统比较少，这次没有作为调研重点。
公安系统，目前全市共有辅助执法人员10441人，其年龄结构为：40岁以上人员占23%。（30岁以下5109人，占49%：31-40岁2895人，占28%：41-50岁1760人，占17%；51岁以上的677人，占6%）；学历结构为：高中及以下学历占64%。（大专以上学历3740人，占36%，高中学历5525人，占53%，初中及以下1176人，占11%）。同时，根据市综治办2013年底的统计，全市各区通过政府购买服务聘请了11976名社区安保协管员，这批人员主要受街道和派出所的领导，维护街道和社区的安保工作。相对于公安系统直接聘请的辅助执法人员，这批安保协管员的学历更低，基本上都是高中以下学历，年龄结构更加老化，鲜有年强人。
城管系统，目前全市城管系统有城管协管员约9500人左右，其中除了市局执法督察总队、市燃气办和路桥收费中心聘请的256名协管员以外，其他的均为各区聘请，其中最多的江汉区约有1400人。以江汉区为例，其中区城管执法大队有协管员435人，其年龄结构为：40岁以上人员占46%。（20岁以下10人，占2%，20-40岁225人，占52%：40-60岁200人，占46%）；学历结构为：高大专文化水平88人，占20%，高中及中专252人，占58%，其余22%为初中及以下文化水平。与公安协警相比，年龄也更加老化，学历层次更低。
由上可见，治安和城管两大系统，我市的辅助执法力量就有大约32000人。其中我市正式编制干警18759人，辅警和安保协管员约22417，警察与辅助执法人员的数量配备比是1：1.2，城管正式执法人员有2464人，辅助执法人员月9500人，配备比是1:3.85。辅助执法人员已经成了一支重要的不可或缺的力量。
二、 存在的主要问题
一是工作“执法性”与执法权缺失的矛盾比较突出。辅助执法也是保障执法的重要部分，但现行国家法律体系中还没有一部法律、法规明确规定辅助执法人员的队伍设置、经费来源、管理权限、工作职责、工作行为、人员招录、教育培训、福利待遇、职业保障、法律责任等，只有一些内部文件概括描述其主体及职责任务。由此，对哪些部门可以设立辅助执法人员、哪些人可以担任辅助执法人员、正式执法人员和辅助执法人员的配比、哪些工作可以由辅助执法人员承担等问题没有明确的表述和界定的标准。同时在法律上，他们只是辅助执法的普通公民，不具有执法权，在现实中，他们在实际工作中地位比较尴尬，执法执勤处于两难境地，没有明确的法律界定，社会大众也经常质疑他们的身份，特别是他们到底是属于公法关系还是私法关系问题没有明确。由于这支队伍是社会辅助力量，人事结构以及队伍性质决定了其执法权限与其他行政执法队伍的区别。其在现场管理中遇到的许多管理对象，往往是一些“老面孔”，且多次发生违法违章行为。有关法律也没有规定辅助执法人员可以对违法违章当事人进行现场处理的法律依据，以及在其遭遇执勤侵害时，也没有相关的法律条文能给予有效保护。正式执法人员与当事人发生冲突，是按照公法关系处理，对当事人可按照妨碍公务罪处罚。但辅助执法人员完成各项任务的权力依据只来自于普通公民权，他们因执行公务发生纠纷或与当事人发生冲突时，只能按照普通治安纠纷处理，工作权益得不到法律保护，这种情况在城管协管员的日常工作中就尤其频繁和突出。需要指出的是，发生肢体冲突时，执法对象是为谋取私利的应该严惩的暴力抗法行为，而辅助执法人员不管行为是适当还是不适当，其本质是为维护公共秩序和安全的执法行为和职务行为，放在同等法律标准上进行对待显然是不合适的。同时，目前执法机关与辅助执法人员的关系，是以规范私人企业和劳动者关系的私法性质的“劳动合同”取代之，虽然他们的工作并不是单纯的行政辅助工作，而是执法辅助行为，但目前在制度上存在公法遁入私法的现象。
二是职业化需求与队伍素质偏低的矛盾比较突出。作为执法力量的重要组成部分之一，其自身职业素质要求应高于执法对象，但目前我市辅助执法人员队伍素质整体不高，难以适应新形势下法治政府建设的需要。一是人员数量少整体素质差。以我市警务辅助人员为例，若除开区街聘请的安保协管员，目前我市警务辅助人员与实有民警数相比为0.55∶1。而同为副省级城市的哈尔滨市，警察与辅助警务人员的数量配备比是1：2.5、苏州是1：3、宁波是1：4。学历结构更是相对于其他职业明显偏低，高中及以下占了绝大部分，对法律和相关知识的把握显然较差，“跑不过，打不过，讲不过”现象普遍存在。二是管理责权不统一。大量辅助执法人员的录用资格不明确、培训制度不落实、淘汰机制不完善。存在由市直部门招录使用、区政府招录街道和区直部门使用、街道直接招录使用、街道招录公安部门使用、街道招录自身使用、劳务派遣等各种情况，，在管理与使用上存在“两张皮”现象。招录、使用、培训、考核、辞退等相关管理制度不健全，权力、程序和责任不清，不利于队伍的有效管理。
三是工作特殊性与保障不力的矛盾比较突出。由于缺乏长效保障机制，辅助执法人员的收入普遍偏低，而他们也面临着因公牺牲、致残等职业危险性，但我国没有相关的抚恤政策，造成队伍整体不稳定，人员流失性大。据统计，2014年，我市每年各类辅助执法人员流失率都在三分之一左右。其原因有1、待遇偏低。城管协管员普遍每月实得收入低于2000元，远低于城市平均工资水平和执法对象的收入，和其执法地位不相称。如江汉区繁华地区的占道小贩每月收入有些都在万元以上。导致诸多的辅助执法人员人员自认个人工作能力、服务态度与所得到的最直接的经济收入回报相差甚远，久而久之，失去了成就感，认为自己的辛勤劳动不能被社会承认和肯定，从而灰心丧气对前途失去信心，继而消极低沉失去工作激情，而极个别人由此会利用职务之便捞取好处，违纪违规产生极坏的影响。2、缺乏职业认同感和归属感。由于社会层面上的各种因素和一些负面的报道以及一些妖魔化的社会导向，导致辅助执法人员工作环境复杂恶劣，很多人不能正确地看待辅助执法人员的作用，对其不尊重，干扰、阻碍甚至暴力相抗，使其人身权益屡受侵害，处理时往往又是息事宁人，不了了之，挫伤了工作主动性和积极性。3、出口不畅。由于没有相关的职级的划分，干的再好也没有上升空间和转入正式执法人员的渠道。大部分人普遍认为辅助执法工作没有发展前途，吃的是“青春饭”，一旦年龄大了再就业就更难了，因而普遍有后顾之忧，无法将现岗位作为一项长期职业谋划，而是当作寻找下一个待遇更高工作的“跳板”，一旦遇到合适的岗位，就辞职走人，造成人员流失现象普遍。工作中出现了失误或者严重的违纪违规现象，除了辞退也没有其他的有效手段，现实中遇到此类情况或遇到一些冲突时，辅助执法人员往往不顾后果，最坏的情况无非是脱衣服走人，本来这个职位对其就没有太大的吸引力和留恋，但是给我们的政府的执法工作带来的被动和负面影响是极其巨大的，如辅警和城管协管员粗暴执法导致一些不良后果被全国性媒体普遍报道的例子在我市和全国比比皆是。
三、相关建议
1、制定地方性法规，明确辅助执法队伍的法律地位。根据本次全国人大通过的《立法法》原则，参照国家有关法律，研究制定《我市辅助执法人员管理条例》。积极借鉴其他国家和地区的经验做法，从制度上对辅助执法人员的法律地位予以确认，对其性质、组织原则、行为规范、经费来源、责任义务、监督奖惩等做出明确的法律规定。例如，西方发达国家将辅警职业定位于在编警力的补充，协助警察履行其职责，以雇佣关系而给予法律保护。我国香港地区制定了《辅助警队条例》，明确辅警是职业警察的补充，具有职业警察一样的有限执法权。并对香港辅警队伍的组织管理、职责权限、训练勤务等从法律上加以确定。建议根据我市实际，由市人大制定《我市辅助执法人员管理条例》，明确其是正式执法力量的补充，有可能的情况下明确队伍的有限执法权，对队伍的组织原则、工作任务、经费来源、监督奖惩等做出规定，推动辅助执法队伍法治化建设。
2、理顺责权关系，健全长效管理体制。一是明确各级各类辅助执法人员的主管部门，尽量实行统一归口管理。参照国家职业等级标准，确定辅助执法人员的职级序列，打通上升渠道并和待遇及保障挂钩。二是建立辅助执法人员组织管理体系。统一称谓、着装、规格和层级，统一招录、培训与考核。规范不同类别、不同层级辅助执法机构的设置与职权划分，理顺上下级机构的领导和指挥关系。三是建立全市统一的辅助执法人员档案信息库，所有进入辅助执法队伍的人员都有唯一的档案，记录其工作、奖惩、职级和个人相关情况，不管在那个部门或区域，不管在哪种不同的辅助执法岗位上都可以打通认可其资历和相关待遇，对内可以作为以后如果进入编制内成为正式的机关单位人员的相关档案资料并认可其相关工作经历，对外可作为和社会企业或机构人员招录的背景资料，将来可考虑和个人的诚信记录等挂钩，真正作为其人生的重要工作经历。四是明确各类辅助执法人员性质和任务。如：警务辅助人员可分为辅助勤务类和辅助执法类两大类。其中辅助执法类是指参与公安机关或警察的执法工作，其辅助行为可能影响相对人或者不特定人员的权利义务，对于公共利益亦有实在的影响，主要在市、区公安机关直属部门、基层公安科、所、队、室配合公安机关和民警从事治安巡逻、守卡堵截、处置突发事件、调解治安纠纷、安全保卫等工作，或从事交通管理、外来人口管理、消防安全管理、特种行业管理等工作。交通协管员和城管协管员和其他的辅助执法人员也需例同明确。五是提倡在街道层面要将各种不同的辅助执法人员打通使用，以最大限度的提高效率，避免条块分割。街道工作很难相互区分的非常清楚，都是必须相互兼顾的，要按照“分工不分家，补位不缺位，时间上按工种分，职责上主辅兼顾”的原则开展工作。治安协管员发现违法建设、暴露垃圾不管不问，城管协管员看到小偷小摸不管不顾显然是不符合基层工作实际的。
3、改善福利待遇、工作条件，强化保障机制，提高辅助执法队伍素质。一是提高辅助执法人员待遇和准入门槛。辅助执法人员代表政府的形象，是法制政府的基础之一，是直接针对广大人民群众的，其工作性质和内容决定了其需要年轻和素质较高的人员才能胜任。我市政府高度重视警务辅助人员的经费保障，今年警务辅助人员的年人均经费已经由4.2万元调整为5.5万元，建议将所有的辅助执法人员待遇一并提高，在我市应保证每月实得收入应达到3000-3500元左右，和大学生新入职收入基本一致，同时要求必须受过大专以上教育的，年龄在45岁以下、身体健康等条件具备方可申请辅助执法职位。二是明确正式的执法岗位招录必须全部或者绝大部分定向招录有辅助执法岗位1-2年以上工作经历并表现优秀考评合格的人员，公务员和事业单位招考中也应将有辅助执法经历作为必备条件或优先招录的重要参考条件。类似于大学生村官和选调生，将其作为相关职位政府执法人员和相关工作人员的预科生，其辅助执法年限一旦被正式岗位录用，在工作年限、社保等可以延续有效，这样就可以将一批优秀的年轻人吸引到辅助执法岗位上来，大幅提高辅助执法队伍素质。三是明确人数和经费。应该根据我市各区街道人口、经济、建设、社会治安状况等现实需要，科学、客观确定辅助执法人员数量和经费标准，建立正常增长的经费保障机制。将辅助执法人员的办公场所、办公经费、培训经费、人员经费以及特定勤务经费等，纳入地方财政预算，由市、区两级财政负责保障。四是设立辅助执法人员抚恤制度，辅助执法人员因执勤负伤或牺牲，应该比照正式警察或城管执法人员的待遇，享受医疗和抚恤。
