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周洪宇代表:关于完善治理机制,全国统一开展秸秆焚烧综合治理行动的建议

发布时间:2017-03-02来源:本站 浏览量:3317
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关于完善治理机制,全国统一开展秸秆焚烧综合治理行动的建议

  一、案由:

  每年到了夏秋收获季节,通过环保部卫星遥感监测结果,我们就会看到华北、华东、华中部分地区“狼烟四起”,到处都是“星星之火”,这都是秸秆焚烧造成的奇特景象。秸秆焚烧是造成我国大范围雾霾爆表的重要推手,已经成为我国大气污染治理的“顽疾”。近年来,国家非常重视“秸秆禁烧”工作,但由于我国地域广袤各地经济发展速度不一,大气污染程度和污染治理水平也参差不齐,局地不一的现象非常普遍,这种情况若是放在其他领域,可能我们能够接受,甚至不需要刻意考虑改变,但由于秸秆焚烧的烟霾大范围不规则迁徙的特点,让局地污染治理效果大打折扣。秸秆焚烧污染治理不仅仅是一个城市或是一个省的问题,一城沦陷,则全线崩塌,这种情况在我国应对秸秆焚烧污染问题时,体现得尤为突出。因此,这就需要国家针对这些在秸秆焚烧污染带上的省、市进行综合治理,资源共享,优势互补,统一行动,在面对秸秆焚烧污染时同呼吸,共进退,促使秸秆焚烧污染治理取得实效。

  二、案据:

  (一)、我国秸秆焚烧点多,呈季节性特点,不统一进行治理无法从根本遏制

  每年一到秋冬两季时,“雾霾”总会不期而至的占领全国的大部分地区,并且是随着空气的流动迅速的进行覆盖,其中的主要原因之一就是秸秆焚烧,2016年12月9日,环境保护部通报了11月份的全国秸秆焚烧卫星遥感巡查监测情况。监测数据表明,在全国范围内的共监测到疑似秸秆焚烧火点960个,这还不包括云覆盖下的火点信息,虽比2015年同期有所降低,但依然涉及了18个省65个市。从秸秆焚烧火点强度看,平均每千公顷耕地面积火点数排序在前5位的省份依次为黑龙江、山西、内蒙古、吉林、辽宁。由于秸秆焚烧有明显的烟尘,从污染出现伊始便开始迅速的蔓延,扩散区域广,速度快,在这些地区生活的人们不得不忍受空气中刺鼻的烟味,而且在现阶段没有有效的科学技术手段来迅速遏制这种糟糕天气的恶化和蔓延。由于焚烧点众多,地方治理大多各管各家,往往就是这个省按下了葫芦那省的瓢又浮了起来,导致秸秆焚烧治理工作成为了“拉锯战”、“跷跷板”。因此,根据秸秆焚烧污染的特点,国家必须进行统一综合治理,让处于秸秆焚烧污染带的地方从时间和空间上同时开展工作,提高秸秆禁烧的整体工作效率,从根本上遏制烟霾的产生。

  ( 二)、我国各地治理秸秆焚烧力度水平不一,必须综合治理方能取得实效

  随着秸秆焚烧会造成大气污染,危害人民健康,作为一个严重的生存问题在全社会形成共识,从国家到地方对此都高度重视,目前已初步形成和建立了一套全面的秸秆焚烧雾霾防治应对措施。许多省因秸秆焚烧造成的重度污染也有了应急预案,部分省、市还建立了周报和日报制度。面对秸秆焚烧大气污染治理困局,党的十八届六中全会指出,“坚持绿色发展,必须坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持可持续发展,推进美丽中国建设。加大环境治理力度,以提高环境质量为核心,实行最严格的环境保护制度,深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划,实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”这段表述反映了党中央将绿色发展放在了头等位置,体现了治理环境污染的坚定决心,指明了环境治理需要向更深层次、更大范围推进,环境治理工作需要更有针对性,更加有的放矢。现阶段,我国各地经济发展速度不一,秸秆焚烧造成的大气污染程度和污染治理水平也参差不齐,由于秸秆焚烧造成空气污染大范围不规则迁徙的特点,让局地治理秸秆焚烧污染效果大打折扣。因此,这就需要国家统筹考虑,综合治理。在出现秸秆焚烧大气污染时,中央统筹,上下联动,让污染带上的省、市秸秆禁烧治理工作做到同步同效,更有针对性,才能将秸秆禁烧成果最大化。

  (三)、我国的秸秆焚烧污染治理建立区域间的常态化、全方位联动机制方能事半功倍

  就我国当下的秸秆焚烧治理工作而言,我们在治理的过程中过多的强调的是守土有责,例如湖北省人大于2015年通过了《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》,将秸秆禁烧提高到了法律层面,而周边的湖南、江西等省份并未协同跟进,这说明我们缺乏大区域的常态化、全方位联动机制,这种大区域的治理机制没有形成,直接导致地方政府各自为战,并催生了许多地方保护主义,整体环境保护首要目标被忽略;各自为阵的行政管理体制也不利于地区之间环境保护工作的协调开展,不利于科学研究、技术成果的共享和发展。因此实现秸秆焚烧大气污染防治管理从局地到全局的转变应是中国环境管理制度改革的必然方向。

  (四)、建立统一的环境污染综合管理机制在国外已有成功经验

  第二次世界大战以后,美国的工业及交通业迅猛发展,化石能源消耗量激增,但几乎没有相应的环境法规来管控,大气污染十分严重,震惊世界的八大公害事件中就有两件(1948年美国多诺拉烟雾事件、20世纪50年代美国洛杉矶光化学烟雾事件)发生在当时的美国。自1970年美国环保局成立并开始采用强有力的国家法律来控制大气污染到现在,大气环境状况得到了很大的改善。美国治理大气污染,重要经验之一就是建立大气污染综合治理区域机制。这个机制就是在区域范围内建立起统一的综合管理机构,对区域内的环境问题进行全盘综合管理。从操作方式上,这一机制主要通过国家综合统筹、区域环境自主管理和区域合作的方式来运转。美国环保局将全美划分成了十个大的地理区域,并根据这样的划分建立了十家区域办公室来进行管理。这十个区域以地理和社会经济区域为蓝本,将不同的州拼接在了一起,进行统一综合管理。这样,各区域办公室便能针对环境污染问题充分灵活地与各州合作,尝试许多新办法。但单纯联邦环保局与地区办公室这样的组织架构并不意味着区域机制的立即形成,美国也是通过处理一些重大的区域性乃至国家性的大气污染问题,在实践中摸索逐渐探索和完善这种合作机制。

  三、建议 :

  野外焚烧秸秆是秋冬季雾霾形成的主要原因之一,我国应从全国“一盘棋”的角度考虑,“综合治理”、“防治结合”,在禁烧秸秆的同时,还能充分利用秸秆等生物质资源,让老百姓从“不敢烧”转变为“不想烧”,只有如此“标本兼治”才能根治秸秆焚烧这个大气污染治理中的“顽疾”。

  1,国家建立秸秆焚烧综合治理联席会议机制,统一部署,综合治理秸秆焚烧问题。针对在大气污染治理推进上步调难以一致的情况,国务院应建立跨部门、跨地区的秸秆焚烧综合治理联席会议机制,由环保部、发改委、财政部、工信部、农业部、国家气象局、国务院法制办等相关部门和全国相关省(自治区、直辖市)地方政府参与,统一部署全国秸秆焚烧禁烧工作,共同应对日趋严峻的大气污染局面。环保部负责联席会议的日常工作,制定年度秸秆禁烧工作目标,细化各地秸秆禁烧年度工作任务,统筹秸秆焚烧治理工作。

  2,划分秸秆焚烧污染控制治理“战区”,统一指挥协调。由于秸秆焚烧治理不能拘泥于一城一地,因此我国应尽快划分秸秆焚烧污染控制治理区域,具体可按照我国地域特点划定10个左右秸秆焚烧污染治理地理区域,并相应的由环保部秸秆焚烧综合治理办公室在这些区域设立办事处,协调省份与省份之间的秸秆焚烧工作,做到同步一致。以此将我国的行政省无缝粘接,进行综合调度管理,打破行政地理分界的治理膈膜,对区域大气信息共享、分析,确保秸秆焚烧污染治理工作步调一致,达到最佳效果。

  3,我国各地应以大气污染防治法为全面统筹,并进一步细化禁止秸秆焚烧地方性法规。具体应呈现以国家立法为全局统筹,地方治理分头执行的良好发展态势。湖北省人大已根据大气污染防治法为统筹于2015年通过《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》,率先在全国针对秸秆焚烧这一季度性大气污染现象进行了立法予以禁止。但我国其他同样存在这种情况的行政省在地方立法上面还是动作较晚,因此建议国家要求所有省份加快地方立法的进程,依法治霾,依法治污,协同共进,将全面禁止焚烧农作物秸秆提高到法律层面,让地方大气污染治理有法可用,有法可依。

  4,政策引导,疏堵结合,加大秸秆回收与综合利用力度。在立法工作完成后,还要从源头进行引导,出台相关补贴优惠政策,加大秸秆回收与综合利用的力度。统计表明,作为一种多用途可再生生物资源,受大型农机不足、收储成本高、企业收储量小等因素制约,目前农作物秸秆的转化利用率不足1%,只有少部分被粉碎还田,85%以上的农作物秸秆最终还是被焚烧。因此,政府一定要在加强秸秆的综合利用方面为农民出政策,找出路。比如出台政策鼓励市场化手段回收利用秸秆,在秸秆焚烧季节,为农民提供秸秆粉碎服务、秸秆转化饲料、肥料服务;同时,建立秸秆收集交易所,让农民能够通过出售秸秆获利,使其转变秸秆处理传统观念。